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Quesiti: ASSEMBLEE STUDENTESCHE: E' OBBLIGATORIA LA PRESENZA DEI DOCENTI?

Redazione
La normativa vigente
 in materia di assemblee studentesche.

Osservazioni giuridiche in merito al presunto obbligo di presenza dei docenti

di  Luciano Serbenski* , 14/5/2007.

 

1) Le fonti normative

Il diritto soggettivo degli studenti di riunirsi in assemblea è stato previsto per la prima volta e introdotto nel nostro ordinamento giuridico dall’art.43 del D.P.R. n.416/74. Tale diritto è stato riconosciuto anche nel successivo D.P.R. n.297/94 “Testo Unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado” che, in materia, agli artt.12,13 e 14, ha riproposto letteralmente le medesime norme contenute nel precedente decreto agli artt.42,43 e 44.

L’art. 12 del D.P.R. 297/94 prevede che “Gli studenti della scuola secondaria superiore e i genitori degli alunni delle scuole di ogni ordine e grado hanno diritto di riunirsi in assemblea nei locali della scuola”. All’art.13 comma 1° si precisa “Le assemblee studentesche nella scuola secondaria superiore costituiscono occasione di partecipazione democratica per l’approfondimento dei problemi della scuola e della società in funzione della formazione culturale e civile degli studenti”. Al comma 6° del medesimo articolo si prevede espressamente la possibilità di svolgere, nei limiti di una al mese, sia l’assemblea di istituto fuori dell’orario delle lezioni, subordinatamente alla disponibilità dei locali, sia, sempre nei limiti di una al mese con esclusione del mese conclusivo delle lezioni, l’assemblea di istituto durante l’orario delle lezioni.

Il D.P.R. 416/74 e il D.P.R. 297/94 sono fonti primarie del diritto avendo natura di decreto legislativo.

Le norme appena citate non prevedono alcun obbligo di presenza dei docenti alle assemblee di istituto degli studenti.

Infatti il comma 8 dell’art.13 del Decreto legislativo 297/94 recita testualmente, riprendendo letteralmente quanto già era previsto dall’ultimo comma dell’art.43 D.P.R. n.416/74, “all’assemblea di classe o di istituto possono assistere, oltre al preside od un suo delegato, i docenti che lo desiderino”.

La Circolare Ministeriale 27 dicembre 1979 n.312, avente ad oggetto la disciplina delle “Assemblee studentesche nella scuola secondaria superiore ed artistica”, ribadisce che il diritto di riunirsi in assemblea costituisce vero e proprio diritto soggettivo degli studenti. Al paragrafo I si prevede, infatti, che “il diritto degli studenti di riunirsi in assemblea (...) non è rimesso a facoltà discrezionale del preside o di altri organi. L’esercizio di tale diritto è tuttavia vincolato all’osservanza delle modalità stabilite dagli artt.43 e 44 del D.P.R. 416/74” (ora dagli artt.13 e 14 del D.P.R. n.297/94).

La circolare stabilisce che l’assemblea di istituto deve darsi un regolamento per il proprio funzionamento (paragrafo VI n.1 e 2). L’obbligo è ribadito nel D.P.R. 297/94 (art.14 comma 1°) ove si precisa altresì che il preside ha potere di intervento nel caso di violazione del regolamento o in caso di constatata impossibilità di ordinato svolgimento dell’assemblea (art.14 comma 5°).

La circolare ministeriale n.312/79 afferma l’esistenza dell’obbligo, da parte degli studenti, di comunicare preventivamente al preside la data di convocazione e l’ordine del giorno dell’assemblea e prevede espressamente al paragrafo III: “La convocazione dell’assemblea deve essere disposta con congruo anticipo rispetto alla data della sua effettuazione, per evidenti ragioni organizzative sia della scuola sia degli studenti. (...). Il preside preavviserà le famiglie degli studenti della data e dei locali in cui si terrà l’assemblea”.

Al paragrafo VI n.1 si prevede espressamente: “L’ordinato svolgimento dell’assemblea deve essere assicurato dal comitato studentesco (se costituito) o dal presidente eletto dall’assemblea stessa. (...). Da notare che è lasciato alla libera scelta dell’assemblea decidere se il presidente di quest’ultima debba essere eletto di volta in volta o resti in carica per un periodo più prolungato.”

Il D.P.R. n.297/94 all’art.14 comma 4 ribadisce che “Il comitato studentesco, ove costituito, ovvero il presidente eletto dall’assemblea, garantisce l’esercizio democratico dei diritti dei partecipanti”.

La circolare 312 al paragrafo VI n.2 , in tema di presenza all’assemblea di istituto del preside e degli insegnanti, ribadendo quanto già previsto dall’art.43 D.P.R. n.416/74 sulla possibilità di assistenza del preside o di un suo delegato e degli “ (...) insegnanti che lo desiderino” precisa che “...né il regolamento interno dell’istituto né alcuna deliberazione del consiglio di istituto possono limitare il diritto del preside e degli insegnanti di assistere all’assemblea, né tale divieto può essere posto dal regolamento dell’assemblea studentesca”.

Al paragrafo VII la circolare prevede:“In merito al potere di intervento del preside durante lo svolgimento dell’assemblea, si fa presente, non sussistendo obbligo per il preside di essere presente all’assemblea, che il preside stesso è tenuto ad intervenire quando, in qualsiasi modo, venga a conoscenza che ricorrano gli estremi previsti dalla Legge per un suo intervento”.

Infine al paragrafo XI, rubricato “Locali per le assemblee studentesche di istituto diversi da quelli scolastici”, dopo aver previsto, per le scuole che non dispongono di locali sufficientemente capienti, la possibilità di utilizzare altri locali “senza alcun onere a carico del bilancio della scuola”, la circolare ministeriale recita testualmente:“ In relazione al previsto obbligo di preavvisare le famiglie circa la data e i locali dell’assemblea (v. paragrafo III della presente circolare) si chiarisce che non sussiste obbligo per gli insegnanti di accompagnare gli studenti .”

E’ evidente che l’attuale normativa non prevede alcun obbligo dei docenti di presenziare alle assemblee degli studenti.

Il Ministero della Pubblica Istruzione -Direzione Generale personale- Prot.n.5208/N12/Div.X-Sez.III del 1993, richiesto di un parere nel merito così rispondeva: “Con riferimento alla nota n.4901/A31, inviata anche a codesto Ufficio del preside dell’istituto indicato in oggetto, nel ribadire quanto già precisato con la precedente nota n.2851/n.12 del 20 luglio 1990, relativa alla stessa questione, si comunica che in occasione delle  assemblee studentesche tenute durante lo svolgimento delle lezioni, gli insegnanti, privi di impegni deliberati dal collegio dei docenti nell’ambito delle attività non di insegnamento, possono non recarsi a scuola in quanto ogni attività didattica è sospesa (Nota n.795 del 20 marzo 1982 dal Ministero Pubblica Istruzione -Ufficio Decreti Delegati- al Provveditore agli Studi di Milano).” Nella Nota appena citata il Provveditore di Milano precisava che: “In occasione delle assemblee studentesche tenute durante l’orario delle lezioni, ai sensi dell’art.42 del D.P.R. 416/74, la sospensione delle lezioni stesse, per esigenze di carattere organizzativo all’interno della scuola, deve essere estesa a tutte le classi e, conseguentemente, è sospeso ogni tipo di attività didattica”.

 

2) La Nota del 24.04.03 della Direzione Generale per le politiche giovanili e per le attività motorie

Dopo nove anni dall’entrata in vigore del D.P.R. 297/94, la nota prot.1911 del 24.04.03 della Direzione Generale per le politiche giovanili e per le attività motorie del MIUR, è intervenuta in tema di assemblee di istituto per affermare che, nel numero minimo complessivo dei giorni effettivi di lezione quantificati in 200 per anno scolastico dall’art.74 del D.P.R. 297/94, non dovevano essere computati i giorni di assemblea di istituto.

Quanto affermato in tale nota costituisce arbitraria interpretazione dell’art.74 del D.P.R. 297/94. Infatti l’art.74, rubricato “Calendario scolastico per le scuole di ogni ordine e grado”, prevede espressamente il potere per il sovrintendente regionale di determinare la data di inizio delle lezioni e il calendario relativo al loro svolgimento nei limiti disposti dalla medesima norma.

Al comma 3° si stabilisce che “Allo svolgimento delle lezioni sono assegnati almeno 200 giorni”. La norma, come qualsiasi altra norma giuridica, va interpretata nel contesto in cui è inserita (interpretazione sistematica). Il contesto è esplicitato immediatamente dal successivo art.76, rubricato “Trasferimento delle funzioni amministrative in materia di istruzione alle regioni a statuto ordinario” (disposizione che apre, tra l’altro, il Titolo III “Regioni” - Capo I “Trasferimento delle funzioni amministrative in materia di istruzione: indicazioni normative”).

Il citato articolo recita: “Le regioni a statuto ordinario esercitano le funzioni amministrative in materia di istruzione in applicazione dei decreti del Presidente della Repubblica 14 gennaio 1972 n.3, 14 gennaio 1972 n.4, 15 gennaio 1972 n.8, 15 gennaio 1972 n.10 e 24 luglio 1977 n.616.”.

Le norme sopra citate hanno la funzione di delimitare il potere del sovrintendente regionale nella determinazione del calendario scolastico. Se il legislatore avesse voluto modificare l’istituto delle assemblee studentesche in orario di lezione, nel senso inteso dalla nota del dirigente, lo avrebbe senz’altro fatto considerando che la normativa sulle assemblee è contenuta nello stesso identico testo agli artt.12, 13 e 14. Tali articoli, invece, ripetono alla lettera i precedenti artt.42, 43 e 44 del D.P.R. 416/74.

Infine notiamo che mentre il D.P.R. 297/94 è entrato in vigore nel 1994, la nota emessa dal dirigente di una Direzione Generale operante nell’ambito MIUR (tra l’altro si rileva trattarsi non della Direzione Generale per il personale della scuola, ma della Direzione Generale per lo studente), è dell’aprile 2003: dopo nove anni il funzionario del ministero ritiene di poter interpretare l’art.74 in senso opposto al suo significato letterale.

La nota del 24.04.2003 viola il D.P.R. n.297/94 che prevede all’art.13 lo svolgimento delle assemblee di istituto in orario di lezione e, quindi, da computarsi ai sensi e agli effetti del numero minimo dei giorni di lezione quantificati per legge; non si comprenderebbe, altrimenti, la ragione per la quale il legislatore avrebbe previsto espressamente due distinte ipotesi di assemblee studentesche, la prima in orario di lezione, la seconda fuori dell’orario delle lezioni (art.43 c.5° D.P.R. 416/74 e art.13 c.6° D.P.R. 297/94).

 

3) Il contenuto del diritto di assemblea

Le assemblee di istituto, pur essendo tenute in orario di lezione (art.13 D.P.R. 297/94), non costituiscono svolgimento dell’attività didattica (Circolare Ministeriale 312/79, Nota Ministeriale n.79/81) essendo configurate come “occasione di partecipazione democratica per l’approfondimento dei problemi della scuola e della società in funzione della formazione culturale e civile degli studenti” (art.43 comma 1° D.P.R. 416/74 e art.13 comma 1° D.P.R. 297/94).

Le assemblee studentesche costituiscono un esempio della manifestazione della libertà di riunione degli alunni che esercitano il diritto nei limiti delle norme che lo prevedono.

L’esercizio di tale diritto non può certamente configurarsi come attività didattica, attività quest’ultima di esclusiva competenza di un soggetto diverso, il docente, e degli organi collegiali per legge a ciò preposti, il collegio dei docenti e il consiglio di classe (quest’ultimo, infatti, senza la presenza della componente alunni e genitori).

Il D.P.R. 297/94, dopo aver sancito nell’art.12 che “Gli studenti della scuola secondaria superiore (..) hanno diritto di riunirsi in assemblea nei locali della scuola, secondo le modalità previste dai successivi articoli”, prevede, all’art.13 commi 6 e 7, che “E’ consentito lo svolgimento di una assemblea di istituto ed una di classe al mese nel limite, la prima, delle ore di lezione di una giornata e, la seconda, di due ore. Altra assemblea mensile può svolgersi fuori dell’orario delle lezioni subordinatamente alla disponibilità dei locali. Alle assemblee di istituto svolte durante l’orario delle lezioni, ed in numero non superiore a quattro, può essere richiesta la partecipazione di esperti di problemi sociali, culturali, artistici e scientifici, indicati dagli studenti unitamente agli argomenti da inserire nell’ordine del giorno. Detta partecipazione deve essere autorizzata dal consiglio di istituto. A richiesta degli studenti, le ore destinate alle assemblee possono essere utilizzate per lo svolgimento di attività di ricerca, di seminario e per lavori di gruppo.” E ancora l’art.14 del medesimo decreto: “L’assemblea di istituto deve darsi un regolamento per il proprio funzionamento che viene inviato in visione al consiglio di istituto. L’assemblea di istituto è convocata su richiesta della maggioranza del comitato studentesco di istituto o su richiesta del 10% degli studenti. (...) Il comitato studentesco, ove costituito, ovvero il presidente eletto dall’assemblea, garantisce l’esercizio democratico dei diritti dei partecipanti. Il preside ha potere di intervento nel caso di violazione del regolamento o in caso di constatata impossibilità di ordinato svolgimento dell’assemblea”.

Qualora le scuole non disponessero di locali sufficientemente capienti, gli studenti possono utilizzare altri locali “senza alcun onere a carico del bilancio della scuola” (paragrafo XI circolare 312/79); solamente in presenza di circostanze obiettive (es. uso dei locali scolastici, in cui dovrebbe svolgersi l’assemblea studentesca, per la stessa data, da parte di altri organismi) potrà essere concordata una diversa data dell’assemblea (paragrafo III circolare 312/79). Una volta ricevuta la richiesta di assemblea, “il preside, dopo aver provveduto, in rapporto all’ordine del giorno dell’assemblea, alle verifiche circa la rispondenza dello stesso alle finalità previste dalla Legge, provvede ad apporre in calce al documento ricevuto, contenente il predetto ordine del giorno, la dicitura visto il preside seguita dalla propria firma autografa e dalla data di apposizione del visto e trattiene agli atti copia del documento. Il documento stesso, munito del visto del Preside a certificazione della legittimità della convocazione dell’assemblea e del relativo ordine del giorno, è affisso, a cura del preside stesso, all’albo della scuola. Il preside preavviserà le famiglie degli studenti della data e dei locali in cui si terrà l’assemblea” (paragrafo III circolare 312/79)

Sia il precedente D.P.R. 416/74 che il vigente D.P.R. 297/94, infine, limitano il diritto degli studenti allo svolgimento delle assemblee di istituto in orario di lezione, ad una volta al mese escludendolo nel mese conclusivo delle lezioni (art.13 comma 8).

L’assemblea degli studenti in orario di lezione è pertanto un istituto che la normativa ha previsto di gestione e competenza esclusiva degli studenti stessi: nei limiti delle norme sopra indicate, gli alunni possono gestire l’assemblea in piena e completa autonomia.

 

4) L’obbligo di vigilanza dei docenti

L’attività didattica, per legge istituzionalmente non rientra tra le materie di competenza degli studenti, essendo riservata ai docenti e agli organi collegiali della scuola a ciò preposti.

Il dovere di vigilanza sugli alunni minori e la conseguente responsabilità patrimoniale dei docenti ex artt.2048 codice civile e 61 L.312/80, è presente in occasione dello svolgimento dell'attività didattica e/o di quelle altre attività ad essa strettamente connesse (es. visite guidate e viaggi di istruzione).

La costante giurisprudenza della Corte di Cassazione ha più volte ribadito e riconosciuto la responsabilità del docente solo quando quest’ultimo abbia violato, per dolo o colpa grave, gli obblighi di servizio. Nel caso della sorveglianza, visto che i docenti non sono “sorveglianti”, essa è strettamente connessa con l’attività di insegnamento (in un dato spazio, in un dato tempo, per determinate attività) e la prima non sussiste se non c’è anche la seconda.

Infatti il secondo comma dell’art.2048 c.c. prevede che “(..) coloro che insegnano un mestiere o un’arte sono responsabili del danno cagionato dal fatto illecito dei loro allievi e apprendisti nel tempo in cui sono sotto la loro vigilanza”.

La responsabilità degli insegnanti incontra il limite esterno della temporalità dell’obbligo di vigilanza; gli insegnanti sono tenuti alla sorveglianza degli alunni nell’esecuzione degli specifici obblighi di servizio definiti contrattualmente (artt.24,25,26,27 e 28 CCNL 2002-2005) e quindi in occasione delle attività definite di insegnamento (es. lezioni frontali, eventuali interventi didattici ed educativi integrativi e tutte le altre attività collegate al completamento dell’orario di servizio).

I docenti, inoltre, rispondono in tutti i casi in cui singoli alunni o gruppi di alunni sono ad essi espressamente affidati per svolgere attività curriculare o extra curriculare nell’ambito sia dell’orario d’obbligo sia in caso di svolgimento di attività aggiuntive di insegnamento deliberate dal collegio docenti.

Le assemblee studentesche, invece, rappresentano un diritto soggettivo degli studenti, diritto che va esercitato nell’ambito delle norme che lo regolano (art.12 D.P.R.297/94).

All’assemblea di istituto possono assistere, oltre al preside od un suo delegato, i docenti che lo desiderino (art.13 comma 8 D.P.R. 297/94): non sussiste obbligo per gli insegnanti di accompagnare gli studenti (paragrafo XI circolare ministeriale 312/79).

Il tenore letterale della normativa vigente in materia esclude con chiarezza che le assemblee studentesche costituiscano attività didattica o esecuzione di obblighi di servizio contrattualmente definiti per i docenti.

Pertanto nello svolgimento delle assemblee durante l’orario delle lezioni, non è configurabile alcun obbligo di vigilanza da parte dei docenti. L’amministrazione scolastica attua la malleva tramite la preventiva comunicazione dell’effettuazione dell’assemblea che la dirigenza ha l’obbligo di effettuare alle famiglie degli studenti “Il preside preavviserà le famiglie degli studenti della data e dei locali in cui si terrà l’assemblea” (paragrafo III circolare 312/79).

Infine è doveroso ricordare come l’obbligo di vigilanza dei docenti, ai sensi degli artt.2 e 2048 del Codice Civile, presupponga la minore età degli alunni (in tal senso si veda anche la migliore dottrina: Bianca “Diritto Civile n.5 – La responsabilità” ed Giuffrè , Venchiarutti “La responsabilità extracontrattuale ed. Giuffrè).

Pertanto tale obbligo è del tutto inesistente in qualsiasi ipotesi anche di attività didattica svolta con studenti aventi la maggiore età.

 

5) La Nota del 26.11.03 dell’Ufficio III della Direzione Generale per lo status dello studente, per le politiche giovanili e per le attività motorie

La nota del Capo Dipartimento dell’Ufficio III della Direzione generale per lo status dello studente, per le politiche giovanili e per le attività motorie del Dipartimento per i servizi nel territorio prot. 4733/A3 del 26.11.2003, interpretando la precedente nota del medesimo ufficio, chiariva, nel rispetto della lettera dell’art.13 D.P.R.297/94, che i giorni di assemblea di istituto vanno computati a tutti gli effetti nel numero dei giorni di lezione effettivi (notiamo come, ancora una volta, l’intervento interpretativo provenga dalla Direzione Generale per lo studente e non dalla Direzione Generale per il personale della scuola).

La Nota del Dirigente MIUR prot. 4733/A3 costituisce il primo atto dell’amministrazione scolastica nel quale, contrariamente a quanto la medesima aveva in più occasioni precedentemente sancito (si vedano l’ordinanza ministeriale n. 312/79 e le note Ministero della Pubblica Istruzione-Direzione Generale personale - Prot. n.5208/N12/Div.X-Sez.III del 1993 e nota n.2851/n.12 del 20 luglio 1990), si afferma che “le giornate riservate alle assemblee di istituto durante l’orario delle lezioni, sono da considerare a tutti gli effetti come lezioni”.

Il dirigente ministeriale pertanto, ritenendo attività didattica le assemblee studentesche stabilisce che: “l’istituzione scolastica ha l’onere di adottare tutte le iniziative necessarie per la verifica della presenza dei docenti e degli studenti, conformemente a quanto accade per la rilevazione delle presenze nelle giornate destinate allo svolgimento delle lezioni”.

Nulla si dice in merito alla vigilanza dei docenti: la nota non prevede alcun obbligo né di presenza né di vigilanza in assemblea da parte dei docenti, ma si limita, considerando il giorno destinato all’assemblea un normale giorno di lezione, ad affermare il dovere del dirigente di verificare la presenza degli alunni in assemblea e dei docenti in servizio.

Pertanto la Nota in oggetto si limita a prevedere comunque un generico obbligo di presenza dei docenti senza però specificare se i docenti debbano presenziare alle assemblee o rimanere, come da orario, a disposizione dell’istituzione scolastica.

Tale interpretazione è in contrasto con quanto sancito dalla fonte primaria e da quella secondaria: infatti viola gli artt.12, 13 e 14 del D.P.R. 297/94 e le disposizioni contenute nella circolare ministeriale 312/79.

L’atto amministrativo emesso in violazione di una norma di fonte superiore, e tali sono nel caso specifico sia il decreto legislativo sia la circolare ministeriale, è atto illegittimo.

L’atto amministrativo, e a maggior ragione il mero atto di interpretazione emesso da un funzionario, non può assolutamente modificare o violare una norma contenuta in un decreto legislativo, né un dirigente ha il potere di modificare una precedente circolare ministeriale potendo limitarsi solamente alla sua applicazione.

Priva di ogni riferimento normativo e quindi illegittima è altresì la previsione nella Nota del potere riconosciuto ai Dirigenti Scolastici di “adottare tutte le iniziative necessarie per la verifica della presenza dei docenti”.

Come infatti ha ribadito recentemente la Corte di Cassazione nella sentenza n.11025/2006 -Sezione Lavoro- la facoltà, o meglio, la possibilità di sottoporre il personale dipendente ad altri sistemi di registrazione diversi da quelli previsti espressamente da una fonte normativa anche di carattere pattizio, in assenza di una norma che la preveda come possibile e meno ancora obbligatoria, non è ammissibile come atto di imposizione unilaterale del dirigente scolastico.

Ogni imposizione unilaterale da parte del dirigente di sistemi di registrazione diversi da quello previsto dalla normativa che impone al docente la sola apposizione della propria firma nel giornale di classe (il registro) è arbitraria e quindi illegittima. In tal senso si era già pronunciato anche il Tribunale di Torino Sezione Lavoro con sentenza del 20 giugno 2006.

Tali autorevoli e inequivocabili pronunciamenti della giurisprudenza confermano la palese illegittimità dell’interpretazione del funzionario ministeriale espressa nella Nota del 26.11.03: infatti un atto unilaterale di un dirigente non può attribuire ad altro dirigente il potere di “...adottare tutte le iniziative necessarie per la verifica della presenza dei docenti”. Come ha ricordato la Corte di Cassazione unico obbligo del docente è la firma del giornale di classe.

 

6) La Nota del 04.04.07 della Direzione Generale dell’Ufficio Scolastico Regionale per il Veneto

 

La recente nota della Direzione Generale dell’Ufficio Scolastico per il Veneto costituisce il primo atto amministrativo mediante il quale si introduce espressamente l’obbligo di vigilanza dei docenti durante le assemblee studentesche.

Il dirigente regionale ignorando la circolare ministeriale 312/79, interpreta in modo difforme dai principi generali in materia di ermeneutica giuridica la disposizione dell’art.13 del D.P.R. 297/94 e, ponendo alla base del suo ragionamento la precedente Nota Ministeriale del 26.11.03, ne allarga la portata e l’efficacia introducendo per la prima volta in modo esplicito l’obbligo di vigilanza per i docenti nelle assemblee studentesche.

Nella nota si afferma che “in caso di assemblee svolte all’interno dei locali della scuola, si ritiene operante a tutti gli effetti l’obbligo di vigilanza a carico dei docenti che sono in servizio in quelle ore, in quanto tali assemblee si svolgono in orario scolastico”.

La dirigente quindi, altera il significato della precedente Nota Ministeriale del 26.11.03 “Per tali ragioni (la presenza dell’obbligo di vigilanza n.d.r) la Nota Min. prot. n.4733 del 26.11.03 impone l’obbligo di verificare la presenza dei docenti e degli alunni”.

Pertanto per la prima volta attraverso un semplice atto amministrativo, espressione di un potere unilaterale, viene introdotto l’obbligo di vigilanza per i docenti durante le assemblee studentesche.

I precedenti atti dell’amministrazione scolastica in materia, la circolare ministeriale n.312/79 e le note Ministero della Pubblica Istruzione-Direzione Generale personale- Prot.n.5208/N12/Div.X-Sez.III del 1993 e nota n.2851/n.12 del 20 luglio 1990, atti sia di natura normativa che interpretativa, escludevano espressamente tale obbligo.

Questi atti sono stati emessi in vigenza della medesima normativa cui lo stesso dirigente regionale oggi fa riferimento: l’art. 2048 del Codice Civile, gli artt.12,13 e 14 del D.P.R.297/94 (ex artt.43 e 44 del D.P.R.416/74) e le previsioni contrattuali che prevedono per i docenti l’obbligo di vigilanza durante le lezioni.

Anche la Nota Ministeriale del 26.11.03 non prevede alcun obbligo di vigilanza per i docenti limitandosi, pur arbitrariamente per i motivi già illustrati, a stabilire per “l’istituzione scolastica l’onere di adottare tutte le iniziative necessarie per la verifica della presenza dei docenti e degli studenti, conformemente a quanto accade per la rilevazione delle presenze nelle giornate destinate allo svolgimento delle lezioni”.

L’obbligo di vigilanza, escluso dalla circolare ministeriale 312/79 e dalle note Ministero della Pubblica Istruzione-Direzione Generale personale - Prot.n.5208/N12/Div.X-Sez.III del 1993 e n.2851/n.12 del 20 luglio 1990, non previsto nella Nota del 26.11.03, viene introdotto espressamente per la prima volta dall’interpretazione unilaterale del funzionario pubblico regionale contenuta nella Nota del 04.04.07.

La medesima dirigente, per giustificare la sua interpretazione alla luce della norma primaria contenuta nell’art.13 comma 8 del D.P.R.297/94, afferma che “A sconfessare ciò (la sua interpretazione n.d.r.) non varrebbe il richiamo al principio che la legge attribuisce ai docenti solo un diritto di assistere e non un obbligo, in quanto questo diritto è riferito ai docenti in generale, ma nulla esclude che, per gli insegnanti che sono in servizio quel giorno e in quelle ore, sussista anche un obbligo che trova il suo presupposto nel contratto e non in circolari ministeriali”.

Il comma 8 dell’art.13 del Decreto legislativo 297/94 recita testualmente, riprendendo letteralmente quanto già era previsto dall’ultimo comma dell’art.43 D.P.R. n.416/74, “all’assemblea di classe o di istituto possono assistere, oltre al preside od un suo delegato, i docenti che lo desiderino”.

Il tenore letterale della norma è inequivocabile: la presenza dei docenti alle assemblee studentesche è esercizio di un diritto soggettivo, espressione di una facoltà, di un potere nel quale si sostanzia il desiderio dei medesimi insegnanti.

L’interpretazione contenuta nella nota viola i principi dell’ermeneutica giuridica previsti nell’art.12 delle “Disposizione sulla legge in generale” ove si afferma che: “Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore”.

L’interpretazione della dirigente regionale è incompatibile con l’interpretazione letterale del testo e da tempo la Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con sentenza n.4000 del 1982, ha chiarito che “Stante il primato dell’interpretazione letterale sugli altri criteri ermeneutici, il cui impiego assume carattere sussidiario a causa della loro funzione ausiliaria e secondaria, riflettendo l’ordine con cui i diversi criteri interpretativi sono disciplinati dall’art.12 delle preleggi una gerarchia di valori non alterabile, l’indagine per la corretta interpretazione di una disposizione legislativa deve essere condotta in via primaria sul significato lessicale che, se chiaro e univoco, non consente l’utilizzazione di altre vie di ricerca”. Del tutto conformi anche successive pronunce della Suprema Corte (sentenze n.2454/83 e n.6907/88).

La nota viola altresì i principi in materia di rapporti tra le fonti del diritto, in particolar modo il principio gerarchico.

Quando si afferma che “..nulla esclude che, per gli insegnanti che sono in servizio quel giorno e in quelle ore, sussista anche un obbligo che trova il suo presupposto nel contratto”, ci si dimentica che il contratto collettivo nel nostro ordinamento giuridico è un contratto di diritto comune e, come fonte del diritto, non può modificare norme contenute in atti che abbiano rilievo di fonte primaria come i decreti legislativi.

L’obbligo per i docenti di presenziare e di vigilare alle assemblee studentesche non è assolutamente previsto dal D.P.R.297/94 che, anzi, all’art.13 comma 8 lo esclude espressamente configurando la presenza dei docenti in assemblea come diritto soggettivo, né tale obbligo è imposto dal contratto collettivo. Anche qualora il contratto collettivo imponesse tale obbligo ad alcuni docenti, quelli in servizio in quel giorno e in quelle ore (cosa che ripetiamo non è), tale disposizione contrattuale sarebbe illegittima in quanto violerebbe la disposizione dell’art.13 comma 8 del D.P.R. 297/94.

Infine nella Nota del 04.04.07, a corollario dell’obbligo di vigilanza, nell’ipotesi in cui le assemblee vengano svolte al di fuori dei locali della scuola, per la prima volta si prevede a carico dei docenti l’obbligo di accompagnamento degli alunni nei locali in cui l’assemblea si svolgerà.

La dirigente, infatti (avendo la Nota del 26.11.03 precisato che le assemblee studentesche sono da considerarsi attività didattica a tutti gli effetti) prevede che “per le assemblee svolte al di fuori dei locali, deve del pari ritenersi operante l’obbligo di vigilanza (con accompagnamento degli alunni nei locali in cui l’assemblea si svolgerà e conseguente vigilanza durante il suo svolgimento)”.

L’affermazione dell’esistenza dell’obbligo di accompagnamento contraddice quanto espressamente sancito dalla Circolare Ministeriale n.312/79 ove al paragrafo XI si enuncia che “ In relazione al previsto obbligo di preavvisare le famiglie circa la data e i locali dell’assemblea (v. paragrafo III della presente circolare) si chiarisce che non sussiste obbligo per gli insegnanti di accompagnare gli studenti.”

In conclusione, la Nota della dirigente regionale del 04.04.07 afferma per la prima volta in modo esplicito l’esistenza dell’obbligo di vigilanza dei docenti in assemblea con il relativo obbligo di accompagnamento nelle ipotesi di assemblee svolte in locali esterni all’istituto. Nella nota, in violazione degli artt.2 e 2048 del Codice Civile, si estende l’obbligo anche ai docenti di alunni aventi la maggiore età, non essendo prevista alcuna limitazione del dovere ai soli docenti di alunni minori.

Ciò è tanto più grave considerando che l’atto amministrativo in oggetto proviene da una autorità avente solamente una competenza territoriale limitata alla regione Veneto mentre si riferisce a un istituto giuridico previsto e disciplinato da legge nazionale.

L’interpretazione contenuta in questa nota è fondata unicamente su un’altra nota, espressione a sua volta del potere unilaterale interpretativo esercitato da altra autorità amministrativa.

Non esiste alcuna norma contenuta in fonte primaria e/o secondaria del diritto, di natura legislativa e/o regolamentare, che preveda espressamente l’obbligo di presenza dei docenti e l’obbligo di vigilanza dei medesimi durante le assemblee studentesche.

Le uniche disposizioni esistenti in merito, gli artt.12,13 e 14 del D.P.R. 297/94 e il testo della Circolare Ministeriale 312/79 lo escludono anzi con estrema chiarezza.

Queste norme che costituiscono a tutt’oggi il quadro normativo di riferimento per la materia, sono le medesime esistenti a supporto dei precedenti atti di interpretazione delle diverse autorità amministrative ministeriali che, contrariamente alle Note del 2003 e del 2007, nel rispetto delle fonti primarie e secondarie, esplicitamente escludevano ogni obbligo di presenza e quindi di vigilanza dei docenti alle assemblee degli studenti.

Dal 1974, anno in cui è stato introdotto l’istituto giuridico delle assemblee studentesche nel nostro ordinamento, in materia nulla è cambiato dal punto di vista normativo.

Ricordiamo infatti che gli artt.12,13 e 14 del D.P.R. 297/94, attualmente in vigore, ripropongono letteralmente gli artt.42,43 e 44 del D.P.R.416/74, ove si prevedeva e disciplinava per la prima volta l’istituto assembleare. .

Ciò che invece è cambiato è l’atteggiamento interpretativo di alcuni dirigenti ministeriali i quali, dopo quasi trent’anni di un’ applicazione dell’istituto assembleare conforme e rispettosa alla lettera del dato normativo e dell’intenzione del legislatore, cercano oggi di alterare l’istituto volendolo ricondurre nell’alveo della normale attività didattica.

 

7) Il principio di gerarchia delle fonti, lo Stato di diritto e il principio di legalità

La nota del dirigente, come atto amministrativo di organo subordinato, ha l’obbligo di rispettare prima di tutto la norma primaria e, quindi, la norma secondaria contenuta nell’atto amministrativo del Ministro.

Questi sono gli elementari e basilari principi in materia di gerarchia delle fonti che costituiscono i cardini dell’ordinamento giuridico di uno Stato di diritto.

Ricordiamo che nello Stato di diritto “(..) le varie forme del potere statale non sono lasciate libere a se stesse, ma sono regolate da norme precostituite, che determinano gli organi competenti ad esercitarle e prescrivono le modalità e i criteri da osservarsi di volta in volta. Lo Stato di diritto è pertanto quello in cui la presenza di organi, aventi il compito di sindacare la conformità degli atti degli organi pubblici alle norme generali, importa una garanzia che le norme siano rispettate e di conseguenza la difesa dei diritti pubblici soggettivi” (N. Bobbio-F. Pierandrei -“Introduzione alla Costituzione”).

L’ordinamento giuridico di uno Stato di diritto è fondato sul principio della legalità: l’autorità amministrativa mai può modificare i testi normativi che costituiscono fonte primaria del diritto (artt.3 e 4 delle Disposizioni sulla legge in generale); inoltre, all’interno della struttura amministrativa, il provvedimento del Ministro, autorità massima responsabile, mai può essere modificato da un atto di un qualsiasi dirigente che, nella struttura gerarchica ministeriale, sarà sempre subordinato all’autorità del Ministro.

“L’inferiorità della normazione secondaria rispetto a quella primaria comporta poi che la validità e l’operatività degli atti posti in essere nell’esercizio di essa sono, fermo lo spazio normativo riconosciuto agli atti stessi, subordinate all’osservanza della normazione primaria, con la conseguenza in caso di inosservanza, di poter essere annullati e disapplicati secondo le regole proprie agli atti posti in essere dalle autorità amministrative nell’esercizio della funzione amministrativa, e cioè gli atti aventi valore di atto amministrativo” (A.M. Sandulli – “Manuale di diritto amministrativo”). E ancora “(..) non avendo il regolamento l’efficacia formale della legge ma quella minore dell’atto amministrativo, la cui forma appunto assume, esso non può contrastare con il disposto di una legge formale preesistente. A causa di questo principio, che è conosciuto sotto il nome significativo di “preferenza della legge”, non solo non si può con un regolamento modificare o abrogare una legge formale preesistente, ma anche si deve, nel disciplinare una determinata materia, ispirarsi alle direttive segnate dalle precedenti leggi formali. Questo principio pertanto costituisce non solo un limite negativo - ciò che non possono fare - ma anche un limite positivo - ciò che debbono fare-” ( F. Benvenuti -“Appunti di diritto amministrativo”).

In presenza di un atto amministrativo illegittimo, il giudice civile ha il potere-dovere di disapplicare l’atto mentre il giudice amministrativo ha anche il potere di annullarlo.

Le norme attualmente vigenti in materia di assemblee studentesche sono: il D.P.R. n. 297/94, quale fonte primaria e la Circolare Ministeriale n. 312/79, quale fonte secondaria.

Ricordiamo che il D.P.R. 297/94 ha modificato, ma non totalmente abrogato, i Decreti Delegati. L’art. 676 precisa che: “Le disposizioni inserite nel presente testo unico vigono nella formulazione da esso risultante quelle non inserite restano ferme ad eccezione delle disposizioni contrarie od incompatibili con il tasto unico stesso, che sono abrogate”. In particolare, nella parte relativa al diritto degli studenti di riunirsi in assemblee, ha ribadito testualmente la vecchia normativa del D.P.R. 416/74: le precisazioni successive rimangono pertanto valide in quanto le norme che prevedono e regolano il diritto di assemblea non sono state modificate.

E’ tuttora vigente la circolare ministeriale 312/79 che costituisce il regolamento di esecuzione di quanto precedentemente normato nel D.P.R. 416/74, ora ripreso integralmente nel D.P.R. 297/94.

Le note prot. 4733/A3 26.11.2003 del dirigente del MIUR e la recente 04.04.07 della Direzione Generale per il Veneto (Ufficio Amministrativo a competenza territoriale regionale), che equiparano l’assemblea degli studenti ad una normale attività didattica, imponendo la verifica delle presenze dei docenti e degli studenti (arrivando la seconda nota ad imporre l’obbligo di vigilanza), sono giuridicamente illegittime, in quanto atti amministrativi interni di natura interpretativa che intendono modificare una circolare ministeriale e, addirittura, un decreto legislativo, fonte primaria del diritto.

 

8) La contrattualizzazione del rapporto di lavoro nel pubblico impiego e le assemblee studentesche

Alcune osservazioni in merito al parere espresso recentemente in un noto giornale quotidiano a diffusione nazionale, a firma di un sindacalista, docente di discipline musicali.

Secondo questi, in materia di assemblee studentesche, la fonte normativa di riferimento è il contratto di lavoro vigente, in virtù della contrattualizzazione del rapporto di lavoro introdotta dal decreto legislativo 29/93.

Ai sensi dell’art.142 del contratto collettivo attualmente in vigore, sono da considerarsi disapplicate a partire dal 24 luglio 2003, data di sottoscrizione del contratto, tutte le norme riguardanti il rapporto di lavoro non espressamente recepite nel contratto. Pertanto, alla fattispecie delle assemblee studentesche, momento nel quale sono sospese le lezioni, si applicherebbero gli artt.1256 e 1258 del codice civile; considerandosi quindi per i docenti l’impossibilità parziale di esecuzione della prestazione di insegnamento rimarrebbe, invece, l’obbligo di assicurare la vigilanza come prestazione residua che il docente-debitore è in grado di adempiere.

Nel parere manca ogni riferimento al D.P.R. 297/94 “Testo Unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado”: testo, che, lo ricordiamo, prevede e regola, in via generale, il diritto di assemblea degli studenti.

Dobbiamo quindi ritenere che, per il sindacalista, docente di discipline musicali, tale normativa rientri in quella prima disapplicata e successivamente abrogata dall’art.142 del vigente CCNL di settore.

Rileviamo quanto segue.

L’analisi in termini giuridici di una fattispecie non può prescindere da una interpretazione della norma che sia, prima di tutto letterale e, quindi, sistematica, secondo quanto previsto dall’art.12 delle “Disposizioni sulla legge in generale”: “Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore”. Le disposizioni devono essere comprese innanzitutto nel significato delle parole di cui si compongono, e, in secondo luogo, devono essere interpretate nel contesto generale in cui sono inserite, tenendo conto della “ratio legis”.

Il quadro normativo in esame è assai chiaro: mediante il D.P.R. 165/2001 il legislatore, completando il percorso iniziato con la legge n.93/83, proseguito con la legge delega n.421/92 e il relativo decreto di attuazione D.P.R. n.29/93, ha riformato radicalmente il rapporto di lavoro nel pubblico impiego assimilandolo a quello privato nel senso di “contrattualizzare” il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici.

Con i diversi interventi legislativi sopra indicati, il legislatore ha voluto istituzionalizzare la contrattazione collettiva come procedimento formativo della normativa del rapporto del pubblico impiego, costituendo un “dato normativo di non trascurabile valore a livello sistematico, rappresentando una significativa tappa di attrazione dell’impiego pubblico nei modelli di rapporto di lavoro privato, retti dal principio di autonomia in luogo di quello di autorità” (G. Giugni – “Diritto sindacale”).

Gli istituti del rapporto di lavoro nel pubblico impiego andavano ricondotti nell’ambito della disciplina contrattuale, delle relative norme del codice civile e delle leggi sul lavoro subordinato di impresa; questa è la “ratio legis” della legge delega n.421/92 e dei successivi decreti legislativi che ne costituiscono attuazione.

Tale è il contesto nel quale si inserisce anche l’art.142 del vigente CCNL di settore.

L’art.142 prevede che: “In applicazione dell’art. 69, comma 1, del decreto legislativo n. 165/2001, tutte le norme generali e speciali del pubblico impiego vigenti alla data del 13 gennaio 1994 e non abrogate divengono non applicabili con la firma definitiva del presente CCNL (..)”.

Il citato art.69 del D.P.R. 165/2001, rubricato “Norme transitorie”, sancisce che “(..) gli accordi sindacali recepiti in decreti del Presidente della Repubblica in base alla legge 29 marzo 1983 n.93, e le norme generali e speciali del pubblico impiego, vigenti alla data del 13 gennaio 1994 e non abrogate, costituiscono, limitatamente agli istituti del rapporto di lavoro, la disciplina di cui all’articolo 2 comma 2. Tali disposizioni sono inapplicabili a seguito della stipulazione dei contratti collettivi del quadriennio 1994-1997, in relazione ai soggetti e alle materie dagli stessi contemplati. Tali disposizioni cessano in ogni caso di produrre effetti dal momento della sottoscrizione, per ciascun ambito di riferimento, dei contratti collettivi del quadriennio 1998-2001”.

L’art.2 comma 2° del D.P.R. 165/2001 prevede: “I rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto”.

Le norme appena citate e riportate integralmente, si riferiscono esclusivamente alla materia del rapporto di lavoro. Non esiste alcun riferimento all’abrogazione del D.P.R. 297/94 e agli artt.12,13 e 14 contenuti nel decreto, i quali prevedono e regolano il diritto di assemblea per studenti e genitori.

L’art.71 del D.P.R. 165/2001, rubricato “Disposizioni inapplicabili a seguito della sottoscrizione di contratti collettivi” prevede, infatti,che: “Ai sensi dell’art.69, comma 1, secondo periodo, a seguito della stipulazione dei contratti collettivi per il quadriennio 1994-1997, cessano di produrre effetti per ciascun ambito di riferimento le norme di cui agli allegati A) e B) al presente decreto, con le decorrenze ivi previste, in quanto contenenti le disposizioni espressamente disapplicate dagli stessi contratti collettivi”.

Nell’allegato A, che contiene l’elenco delle norme da disapplicare relativamente al personale non dirigenziale, non vi è alcuna menzione degli artt.12, 13 e 14 del D.P.R. 297/94, né viene mai citato il D.P.R, 297/94. Di conseguenza, non vi è alcuna menzione della Circolare Ministeriale 312/79 che delle norme in materia di assemblee studentesche costituisce il relativo regolamento di esecuzione.

Il seguente art.72, rubricato “Abrogazioni di norme”, al comma 1 elenca una serie di testi normativi e disposizioni abrogate. Ivi non figura il D.P.R. 297/94 (pertanto neppure gli artt.12, 13 e 14 in esso contenuti). Nessuna menzione, ovviamente, della circolare ministeriale 312/79.

Ed è evidente che sia così: il D.P.R. 165/2001, atto legislativo che ha contrattualizzato compiutamente la materia del pubblico impiego, non poteva incidere su un istituto, le assemblee studentesche, che esula dalla materia contrattuale.

Il contratto, va ricordato, è atto giuridico che vincola solamente le parti che lo concludono. Tutti i soggetti giuridici che non sono parti, sono terzi. Il contratto, avendo forza di legge tra le parti (art.1372 del codice civile), non può regolare situazioni giuridiche di soggetti terzi.  Il diritto di assemblea previsto e disciplinato dal D.P.R.297/94, è diritto degli studenti, soggetti terzi nel rapporto contrattuale tra i docenti e l’amministrazione pubblica.

Va ricordato, inoltre, che il D.P.R. 297/94, essendo stato pubblicato sulla G.U. n.115 del 19.05.1994, è atto entrato in vigore dopo il 13 gennaio 1994 (“Tutte le norme generale e speciali del pubblico impiego vigenti alla data del 13 gennaio 1994 e non abrogate divengono non applicabili con la firma definitiva del presente CCNL”: art.142 CCNL in vigore).

Concludendo pertanto l’art.142 del vigente CCNL e gli artt.2 e 69 del D.P.R.165/2001 non hanno apportato alcuna modifica alla disciplina delle assemblee studentesche poichè non hanno abrogato gli artt.12, 13 e 14 del D.P.R. 297/94.

Ricordiamo infatti che “Le leggi non sono abrogate che da leggi posteriori per dichiarazione espressa del legislatore, o per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti o perchè la nuova legge regola l’intera materia già regolata dalla legge anteriore”(art.15 Disposizioni sulla legge in generale). Nei testi normativi appena citati manca il riferimento all’abrogazione degli artt.12, 13 e 14 del D.P.R. 297/94 e del relativo regolamento di esecuzione, la circolare ministeriale 312/79; pertanto non esiste alcuna abrogazione espressa di queste disposizioni.

Non esiste neppure l’abrogazione tacita di queste norme: non troviamo infatti nel nostro ordinamento giuridico alcun testo normativo, alcuna fonte primaria entrata in vigore successivamente, che regoli in modo diverso e incompatibile la materia delle assemblee studentesche.

La posizione giuridica dei docenti continua, quindi, ad essere disciplinata dagli artt.12, 13 e 14 del D.P.R. 297/94 e dalla circolare ministeriale 312/79.

 

9) Inapplicabilità degli artt.1256 e 1258 del Codice Civile

A parere del collega-sindacalista, in occasione dello svolgimento  delle assemblee di istituto, i docenti sarebbero nell’impossibilità sopravvenuta e non imputabile di eseguire la prestazione principale, l’attività didattica di lezione, mentre residuerebbe l’obbligazione accessoria della vigilanza, attività che i docenti, essendo nella possibilità di eseguire, avrebbero l’obbligo di eseguire.

Abbiamo già argomentato a riguardo: l’obbligazione accessoria della vigilanza è in stretta dipendenza con quella principale di svolgimento dell’attività didattica alla quale è strettamente correlata e dalla quale dipende. Pertanto nel momento in cui il docente è in condizioni di impossibilità sopravvenuta a lui non imputabile di eseguire la prestazione dell’attività didattica, non è tenuto a garantire alcuna vigilanza.

I docenti non sono “sorveglianti”: l’obbligo della vigilanza è strettamente connesso con l’attività di insegnamento (in un dato spazio, in un dato tempo, per determinate attività) e la prima non sussiste se non c’è anche la seconda. In merito valgono le medesime considerazioni giuridiche sopra esposte.

La presenza dei docenti in assemblea costituisce l’esercizio di un diritto, e l’esercizio di un diritto non può, al tempo stesso, costituire adempimento di un obbligo giuridico.

L’art.13 comma 8 del D.P.R. è di una chiarezza che non ammette equivoci : “all’assemblea di classe o di istituto possono assistere, oltre al preside od un suo delegato, i docenti che lo desiderino”.  

Concludendo, il D.P.R. n.297/94, il precedente D.P.R. 416/74 e la Circolare Ministeriale n.312/79 prevedono il diritto per gli studenti di svolgere l’assemblea di istituto durante l’orario delle lezioni.

Trattandosi di diritto soggettivo, non di dovere, non sussiste obbligo di presenza degli alunni all’assemblea.

I testi appena citati non prevedono alcun obbligo ma solamente un diritto di presenza all’assemblea da parte del dirigente e dei docenti.

La circolare ministeriale 312/79 esclude espressamente per i docenti l’obbligo di accompagnare gli alunni nei locali di svolgimento dell’assemblea in quanto le assemblee interrompono la normale attività didattica e le famiglie devono essere obbligatoriamente preavvisate circa la data e i locali dell’assemblea.

 

10) Comportamenti della classe dirigente dell’amministrazione scolastica: autorità non autonomia

Al termine dell’analisi della normativa vigente in materia di assemblee studentesche, si ritiene doveroso fare alcune osservazioni.

La classe dirigente dell’amministrazione scolastica ha dimostrato di non avere assolutamente recepito il cambiamento normativo attuatosi con la piena e istituzionale contrattualizzazione del rapporto di lavoro nel pubblico impiego.

Il contratto è lo strumento giuridico dell’autonomia; il principio cardine dell’istituto contrattuale è l’autonomia (art.1322 Codice Civile); il legislatore con l’istituzionalizzazione di questo istituto tipicamente privatistico, nell’ambito dei rapporti di lavoro del pubblico impiego ha effettuato una significativa scelta di valore.

Attraverso gli interventi legislativi sopra indicati, il legislatore ha costituito un “dato normativo di non trascurabile valore a livello sistematico, rappresentando una significativa tappa di attrazione dell’impiego pubblico nei modelli di rapporto di lavoro privato, retti dal principio di autonomia in luogo di quello di autorità” ( G. Giugni - “Diritto sindacale”).

Principio dell’autonomia non dell’autorità, sono parole del prof. Gino Giugni, stimato docente universitario di diritto del lavoro, “padre” della Legge n.300/70 nota come “Statuto dei lavoratori”, e tra gli ispiratori e autori materiali della riforma in senso contrattualistico del rapporto di lavoro della Pubblica Amministrazione, prima rapporto di servizio ora, invece, rapporto privatistico contrattuale ( il prof.Giugni, eletto senatore nel 1983, è stato presidente della Commissione per il lavoro e la sicurezza sociale fino agli inizi degli anni ’90, dall’aprile 1993 al maggio 1994 è stato Ministro del lavoro e la Sicurezza Sociale, rieletto deputato nel marzo 1994 è divenuto membro della Commissione per l’impiego pubblico e privato).

La logica contrattualistica è caratterizzata dal principio di parità  delle parti, dal consenso che deve permeare ogni aspetto e contenuto della materia regolata che deve essere sempre condivisa.

La materia contrattuale non ammette atti unilaterali autoritativi espressione dell’unico interesse di una parte. Come ha ben sottolineato anche il prof. Giugni il principio di autorità deve lasciar spazio a quello dell’autonomia. La giurisdizione in materia di contenzioso è stata trasferita dai Tribunali Amministrativi Regionali ai Tribunali civili quali giudici del lavoro, come per ogni rapporto di lavoro di diritto privato.

Invece, come se nulla fosse cambiato, i dirigenti ministeriali continuano ad esprimersi autoritativamente attraverso atti unilaterali che, violando il tenore letterale di norme contenute in fonti primarie e secondarie, limitano i diritti dei docenti e/o impongono loro nuovi obblighi e responsabilità, e tutto questo dopo quasi dieci anni dall’entrata in vigore delle norme stesse delle quali si vuole stravolgere il significato letterale.

 Sulla medesima linea operano anche i dirigenti scolastici, gli ex presidi, i quali da un lato si appoggiano alle interpretazioni unilaterali e autoritarie dei dirigenti ministeriali, dall’altro si mostrano paladini del principio contrattuale ma solo quando possono vedere in esso lo strumento per imporre ai docenti obblighi di vigilanza completamente inesistenti. E tutto questo senza alcun confronto con la controparte, la classe docente.

Ricordiamo che nei diversi decreti attuativi della contrattualizzazione del rapporto di lavoro del pubblico impiego, si prevede la clausola dell’interpretazione autentica del contratto; in forza della quale ogni controversia relativa all’interpretazione del contratto deve essere risolta consensualmente dalle parti: tale clausola è prevista anche dall’art.2 del vigente CCNL del comparto scuola.

 

11) Natura e funzione del diritto di assemblea degli studenti

Il testo degli artt.12, 13 e 14 del D.P.R. 297/94, del tutto identico a quello dei precedenti artt.42, 43 e 44 del D.P.R. 416/74 che aveva introdotto per la prima volta nel nostro ordinamento giuridico l’istituto delle assemblee studentesche, prevede il diritto di assemblea come vero e proprio diritto soggettivo degli studenti.

Il diritto deve essere esercitato nell’ambito delle norme che lo regolano e tali disposizioni sono contenute nel decreto stesso. La circolare ministeriale 312/79, strumento attuativo del decreto legislativo, nel ribadire la natura di diritto soggettivo del diritto assembleare, ne regola le modalità di esecuzione sempre nel rispetto dei limiti contenuti nella fonte primaria.

Il diritto di assemblea costituisce, nel quadro normativo vigente, un esempio di attuazione della libertà di riunione prevista all’art.17 della Costituzione. Alla luce delle alte finalità che il legislatore ha indicato nell’attuazione del diritto, concepito come “occasione di partecipazione democratica per l’approfondimento dei problemi della scuola e della società in funzione della formazione culturale e civile degli studenti”, si coglie l’importanza che il legislatore ha voluto attribuire a tale diritto.

Il rilievo di tale finalità caratterizza le singole disposizioni che regolano l’esercizio di questo diritto: le norme prevedono infatti un’ampia autonomia di organizzazione e di gestione dell’assemblea in capo agli alunni.

La presenza del dirigente scolastico e quella dei docenti è una semplice possibilità legata alla volontà di questi ultimi di partecipare ad un momento della vita scolastica che non appartiene loro se non come semplici persone, professionisti che conoscono e vivono insieme agli studenti la realtà scolastica di cui gli alunni sono i principali protagonisti.

Il dirigente ha potere di intervento nel caso di violazione del regolamento (regolamento che l’assemblea ha il potere-dovere di darsi in autonomia) o in caso di constatata impossibilità di ordinato svolgimento dell’assemblea. E’ evidente il ruolo della dirigenza di garantire comunque il rispetto della legalità in situazioni limite, essendo invece compito del comitato studentesco ovvero del presidente eletto dall’assemblea, quello di garantire l’esercizio democratico dei diritti dei partecipanti.

Il diritto di assemblea costituisce il primo concreto strumento che lo Stato fornisce ai suoi cittadini per imparare e praticare l’esercizio dei diritti civili e politici, per acquisire la consapevolezza dei valori associativi e democratici e iniziare a maturare autonomamente il senso di appartenenza alla comunità scolastica e, quindi, alla comunità statale.

I limiti imposti dal legislatore all’esercizio di tale diritto sono infatti assai ridotti: l’assemblea in orario di lezione viene regolata come momento di autogestione legittima dello spazio altrimenti destinato alle normali attività didattiche. Questo è ciò che emerge dalla lettura del testo delle norme contenute negli artt.12, 13 e 14 del D.P.R. 297/94 e nella Circolare Ministeriale 312/79.

In applicazione del principio generale dell’interpretazione sistematica della norma (art.14 delle Disposizioni sulla legge in generale), è opportuno contestualizzare le norme che, per la prima volta hanno riconosciuto il diritto di assemblea degli studenti.

I cosiddetti “decreti delegati della scuola” ( si tratta dei D.P.R. nn.416-417-418-419 e 420 del 31 maggio 1974) rappresentarono un momento di svolta e di forte innovazione nell’organizzazione della struttura scolastica.

I “decreti delegati” sono conseguenza diretta di quel particolare momento storico di fermento, tensioni e rivendicazioni sociali e politiche che fu il 1968. In tale contesto un ruolo fondamentale ebbe il mondo della scuola e in particolare il movimento studentesco che, per la prima volta, si costituiva come autonoma realtà associativa. Maturata l’esperienza del 1968, a fronte dei cambiamenti intervenuti e della consapevolezza conseguita della propria importanza da parte del movimento studentesco, il legislatore intervenne modificando profondamente il mondo dell’istruzione di ogni ordine e grado.

I “decreti delegati” si inseriscono in questo contesto. Significativo a riguardo è l’art.1 del D.P.R.416/74, norma che introduce le successive disposizioni che prevedono gli organi collegiali della scuola; ove si afferma che “Al fine di realizzare, nel rispetto degli ordinamenti della scuola dello stato e delle competenze e delle responsabilità proprie del personale ispettivo, direttivo e docente, la partecipazione nella gestione della scuola dando ad essa il carattere di una comunità che interagisce con la più vasta comunità sociale e civica, sono istituiti, a livello di circolo, di istituto distrettuale, provinciale e nazionale, gli organi collegiali di cui agli articoli successivi”.

Il diritto di assemblea riconosciuto agli studenti è un esempio della scelta di forte cambiamento attuata dal legislatore, un cambiamento nella direzione del coinvolgimento degli studenti attraverso l’attribuzione del diritto di riunirsi nell’ambito scolastico per imparare e poter esercitare le regole del confronto, della dialettica e del principio democratico e del rispetto reciproco con l’acquisizione della consapevolezza del proprio status di studente e di cittadino.

Il contesto nel quale esercitare questo fondamentale diritto di studente-cittadino non può che essere quello dell’autonomia e dell’autoregolamentazione, incompatibile con il momento dell’attività didattica, per legge di competenza esclusiva dei docenti e degli organi collegiali a ciò prepost








Postato il Lunedģ, 21 maggio 2007 ore 00:05:00 CEST di Silvana La Porta
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