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Dirigenti Scolastici: La Corte dei Conti Siciliana spiega perché ha ricusato 118 contratti di Dirigenti Scolastici presentati per la registrazione dall’USR Sicilia

Comunicati
Sono 118 i dirigenti scolastici della Sicilia gettati nel panico, senza nessuna loro colpa, a causa del default burocratico dell’USR Sicilia. L’USR Sicilia tace per la vergogna e i magistrati danno una sonora bacchettata e una lezione di procedura amministrativa alla scassata macchina Palermitana.
Con 118 decreti, adottati tutti in date 30 e 31 agosto 2012 e pervenuti al competente Ufficio di controllo per il visto di legittimità  nelle date del 16-19-27 dicembre 2013 e del 7 gennaio 2014, il Direttore generale dell'Ufficio Scolastico regionale per la Sicilia ha conferito una serie di incarichi dirigenziali presso le varie istituzioni scolastiche, a decorrere dal 1° settembre 2012 e fino al 31 agosto 2014 o, a seconda dei casi, fino al 2015.
L'Ufficio di controllo della Corte dei Conti, dubitando della legittimità del suddetti decreti, li ha restituiti all'Amministrazione, privi di vista, con separati rilievi adottati nei giorni 9-10- 16-17-28 gennaio 2014, di identico contenuto, trattandosi di questioni comuni a tutti i provvedimenti in esame. L'ufficio di controllo ha individuato tre profili di dubbia legittimità:
1) II prima profilo ha riguardato l'esecuzione anticipata dei provvedimenti in pendenza della procedura di controllo preventivo di legittimità.
L'Ufficio della Corte dei Conti ha osservato che, in linea generale, non é ammissibile che gli atti soggetti a vista abbiano un principio di esecuzione antecedentemente alla conclusione positiva del procedimento, se non nelle ipotesi previste dalla legge o in casi eccezionali e suffragati da circostanze motivate.
Nel caso di specie, non ricorreva alcuna previsione normativa in tal senso, ne gli atti recavano alcuna esplicita motivazione in merito alla necessità di eseguire provvedimento in pendenza della procedura di controllo preventivo.
L'Ufficio di controllo° ha sottolineato, inoltre, che la circolare n.4488 del 13 giugno 2012 del MIUR ha espressamente richiamato gli Uffici scolastici regionali ad adottare i provvedimenti di competenza entro il 15 luglio, ci6 che avrebbe consentito rispetto delle norme in terra di controllo preventivo.
Di contra, la trasmissione dei decreti in esame al competente Ufficio di controllo é avvenuta con un ritardo abnorme  pari ad un anno, due mesi e diciotto giorni, fin quasi a vanificare in re ipsa la natura e la funzione del controllo preventivo di legittimità.
2) Un secondo profilo, ritenuto dall'Ufficio di controllo ancor più rilevante, ha riguardato l'adozione dei provvedimenti in difetto della contestuale o tempestiva definizione degli obiettivi specifici, connessi al conferimento degli incarichi dirigenziali.
L'Ufficio di controllo ha sottolineato che ii comma 2° dell'art. 19 del D. Lgs. n. 165/2001, come modificato della legge n. 145/2002, nello stabilire una serie di principi in materia di dirigenza pubblica, ha previsto che "l'oggetto dell'incarico e gli obiettivi da conseguire" debbano essere individuati "con il provvedimento di conferimento dell'incarico" e, soprattutto, "con riferimento alle priorità, ai piani e ai programmi definiti dall'organo di vertice nei propri atti di indirizzo e alle eventuali modifiche degli stessi che intervengano nel corso del rapporto".
II principio della contestualità tra i provvedimento di conferimento dell'incarico e la determinazione degli obiettivi trova conferma, con specifico riferimento al settore scolastico, nel contratto collettivo nazionale dell'11 aprile 2006, nella parte ancora vigente.
Nei corso degli anni, la problematica é stata oggetto di numerose "avvertenze” da parte del competente Ufficio di controllo.
In particolare, é stato posto in evidenza  come il persistere dei ritardi potesse incidere inevitabilmente sulla legittimità dei provvedimenti e sulla stessa possibilità di procedere alla corresponsione dell'indennità di risultato.
Le avvertenze sono rimaste però sistematicamente disattese. Di contro, si é registrato un certo incremento nella consistenza dei ritardi nella definizione degli obiettivi specifici.
L'Ufficio di controllo ha osservato che, nei casi in esame, i provvedimenti di conferimento degli incarichi sono stati adottati il 30 o il 31 agosto 2012, mentre gli obiettivi specifici, esplicitamente richiamati all'art. 3 dei rispettivi decreti, sono stati concretamente indicati dal dirigenti diversi mesi dopo e spesso quasi al termine del prima anno scolastico ( tra la fine del mese di maggio e metà giugno 2013); successivamente, sono stati ritenuti congrui e approvati dall'Amministrazione nei mesi di ottobre o novembre 2013, pervenendo al controllo del competente Ufficio della Corte solo nel mese di dicembre.
L'Ufficio di controllo ha, pertanto, dubitato della stessa legittimità del provvedimento di conferimento dell'incarico, privato della componente essenziale (indicazione degli obiettivi specifici) necessaria tanto per la validità dello stesso contratto accessivo al provvedimento di incarico che per poter procedere elle valutazione annuale del dirigente, al fine dell'eventuale corresponsione della retribuzione di risultato per l'anno scolastico 2012-2013, interamente decorso.
3) Uri ultimo profilo di illegittimità ha riguardato l'assenza dell'informative preventive alle organizzazioni sindacali, al sensi dell'art. 5 del CCNL, non risultando traccia della stessa né nel provvedimenti né negli atti allegati.
L'ufficio di controllo ha osservato che il sistema delle relazioni sindacali si articola in diversi modelli relazionali, tra i quali quello della partecipazione (art. 3 del CCNL), che a sua volta si sostanzia negli istituti dell'informazione e della concertazione, disciplinati dal successivo art.5: L'esigenza di garantire la partecipazione dei sindacati e l'informativa preventive ex art. 5 del CCNL del 2006, come integrato dall'art. 3 del CCNL del 2010 risultava, peraltro, ribadita nella note del Ministero n. AOODGPER.5688 del 7.6.2013.
In data 27 febbraio 2014 é pervenuta al competente ufficio di controllo la risposta dell'Amministrazione ai sopracitati fogli di osservazioni. L'Amministrazione ha controdedotto:
1)    in ordine alla contestazione relativa all'esecuzione anticipate, l'Amministrazione ha sottolineato l'eccezionalità della situazione creatasi nell’Ufficio a causa della gestione di due concorsi, con relativi ricorsi, da portare a termine in tempi ristrettissimi.
L'Amministrazione, preso atto del ritardo, ha giá data atto - con riferimento agli incarichi per l'A.S. 2013-2014, di aver accelerato la procedure e di aver già definito gli obiettivi specifici per il suddetto anno;
2)    con riferimento al profilo concernente la mancata definizione degli obiettivi specifici per I'A.S. 2012-2013 prima del completamento dello stessa, l'Amministrazione ha riferito che, per problematiche legate al fondo regionale per la retribuzione di parte variabile, la retribuzione di risultato non risulta ancora né liquidate né erogata, con riferimento all'annualità 2012-2013.
In particolare l'Amministrazione ha sottolineato che l’art. 20, comma 10, del CCNL privilegia, per i primi due anni, l'aspetto "autovalutativo", ritenendo che l'atto di redazione degli obiettivi specifici vada inquadrato in tale prospettiva "costituendo elemento fondante di un processo autovalutativo nel quale l'atto di approvazione degli stessi da parte della Direzione generale costituisce un elemento di natura prettamente forma le";
3) infine, con riferimento al mancato richiamo, nei decreti, dell'informativa preventive alle O.S., l'Amministrazione ha attestato che i sindacati interessati erano presenti in sede di convocazione del vincitori di concorso.
II magistrato istruttore del competente Ufficio di controllo, ritenendo che la risposta dell'Amministrazione non fosse idonea a ritenere superati i dubbi di legittimità, con propria relazione in data 28 febbraio 2014 ha proposto di deferire la pronuncia sugli anzidetti decreti all'esame della Sezione di controllo.
II competente consigliere delegato, condividendo la proposta del magistrato istruttore, con propria nota in data 28 febbraio 2014, ha chiesto al Presidente della Sezione di controllo di deferire l'esame della questione all'adunanza collegiale, convocata per il 4 marzo 2014.
Una memoria contenente osservazioni analoghe a quelle contenute nella risposta ai fogli di osservazioni dell'Ufficio di controllo è stata depositata dall'Amministrazione in data 3 marzo 2014.
All' adunanza del 4 marzo 2014, il Vice-Direttore generale dell'Amministrazione dott. Marco Anello, ha ripercorso tutte le problematiche relative all'attribuzione degli incarichi dirigenziali nell'ambito delle istituzioni scolastiche, soffermandosi in particolar modo, su due aspetti:
1-il primo, relativo ai ristrettissimi tempi entro i quali l'Amministrazione é chiamata ad operare, concentrati tra i mesi di giugno e agosto periodo entro il quale devono essere espletati tutti gli adempimenti relativi ai mutamenti d'incarico, al conferimenti del nuovi incarichi ed alla decisione sui ricorsi amministrativi, in modo da consentire, comunque, il regolare inizio delle attività scolastiche il 1° settembre di ogni anno.
2-II secondo aspetto sottolineato dal dott. Anello ha riguardato l'assenza di un sistema di valutazione unitario del dirigenti, adottato a livello ministeriale, che ha indotto l'Amministrazione ad un conseguenziale "appiattimento" della fase propedeutica alla suddetta valutazione, ovvero quella della previa definizione degli obiettivi, affidati, per la stessa individuazione, ai dirigenti neonominati nelle varie sedi scolastiche. Ciò ha comportato, secondo quanto riferito dal predetto Dirigente, lo slittamento dei tempi di elaborazione degli obiettivi e successive presa d'atto e/o approvazione dell'Amministrazione ad un momento successivo a quello della sottoscrizione del contratto, al fine di consentire ai dirigenti una ponderazione delle esigenze reali dell'istituzione scolastica affidata.
Infine, it dott. Anello, richiamando le argomentazioni spiegate dall'Amministrazione nel corso dell'adunanza della Sezione di controllo svoltasi in data 12 febbraio 2014 per una questione analoga , ha ribadito che non è stata erogata alcuna tranche di indennità di risultato né per l’anno scolastico 2012-2013 né per il successivo.
La Sezione della Core dei Conti chiamata a pronunciarsi sulla legittimità dei decreti di conferimento d'incarico dirigenziale, indicati in epigrafe, adottati dal Dirigente generale dell'Ufficio Scolastico regionale per la Sicilia ritiene di poter superare i dubbi di legittimità prospettati dal competente Ufficio di controllo in ordine al punto sub 1), relativo all'esecuzione anticipate dei provvedimenti d'incarico dirigenziale in pendenza della procedure di controllo di legittimità, nonché in ordine al punto sub 3), relativo all’assenza di informativa sindacale, reputando sufficienti le argomentazioni fornite dall'amministrazione nella memoria scritta, ulteriormente specificate oralmente all'odierna adunanza.
La Sezione, invece, ritiene di dover condividere i rilievi dell'Ufficio di controllo in ordine ai dubbi sollevati con riferimento al punto sub 2), relativi all'adozione dei decreti d'incarico dirigenziale in difetto della contestuale o tempestiva definizione degli obiettivi specifici.
Ad avviso del Collegio, infatti, il comma 2° dell'art. 19 del D.lgs. n. 165/2001, come modificato dalla legge n.145/2002, nello stabilire una serie di principi in materia di dirigenza pubblica, prevede che " l’oggetto dell'incarico e gli obiettivi da conseguire" debbano essere individuati "con i provvedimento di conferimento dell'incarico" e "con riferimento alle priorità, ai piani e ai programmi definiti dall'organo di vertice nei propri atti di indirizzo e alle eventuali modifiche degli stessi che intervengano nel corso del rapporto".
II principio della tendenziale contestualità tra il provvedimento di conferimento dell'incarico e la determinazione degli obiettivi trova, altresi, conferma, con specifico riferimento al settore scolastico, nel contralto collettivo nazionale dell'11 aprile 2006, nella parte ancore vigente.
In particolare, il comma 3° dell'art. 11 del CCNL ribadisce che "il procedimento di definizione e di conferimento dell'incarico deve precisare, contestualmente o attraverso il richiamo delle direttive emanate dall'organo di vertice, la nature, l'oggetto, i programmi da realizzare e gli obiettivi da conseguire in coerenza con il POF della specifica Istituzione scolastica, sentito anche il dirigente scolastico, i tempi di loro attuazione, le risorse umane, finanziarie e strumentali a disposizione, la durata dell'incarico ed il trattamento economico complessivo".
Ne consegue che gli obiettivi devono essere definiti contestualmente  al conferimento dell'incarico, o al più in data immediatamente successiva.
II principio della tendenziale contestualità, o quantomeno della necessaria tempestività nella definizione degli obiettivi, é in stretta correlazione con il sistema di valutazione del dirigente scolastico, che avviene non solo alla scadenza dell'incarico ma anche periodicamente ed attraverso delle precise scansioni temporali, costituite dall'anno scolastico di riferimento.
Ai sensi dell'art. 20 comma 10° del CCNL, l'attività di valutazione ha infatti "carattere pluriennale" ed é "legate alla durata dell'incarico conferito"; per altro verso, si articola però anche "in fasi annuali", "in funzione della retribuzione di risultato".
Nei casi sottoposti all'esame dell’adunanza del 4 marzo, i provvedimenti di conferimento degli incarichi sono stati adottati il 30 o il 31 agosto 2012, mentre gli obiettivi specifici, esplicitamente richiamati all'art. 3 dei suddetti decreti, sono stati concretamente indicati dai Dirigenti diversi mesi dopo e, nella maggior parte dei casi, al termine del primo anno scolastico; successivamente, sono stati ritenuti congrui e approvati dall'Amministrazione nei mesi di ottobre o novembre 2013, pervenendo al controllo del competente Ufficio solo nel mese di dicembre.
Il Collegio ritiene di poter condividere ii rilievo mosso dall'Ufficio di controllo affermando che ritardi cosi sistematici e tanto consistenti impediscono oggettivamente di procedere ad una effettiva valutazione del dirigenti, sia ai fini dell'ulteriore esercizio delle funzioni dirigenziali, sia nella prospettiva della liquidazione della retribuzione di risultato per il primo anno.
E' infatti incongruo che gli obiettivi vengano individuati al termine dell'anno scolastico, quando dovrebbero essere stati già raggiunti.
La valutazione, in un'ipotesi del genere, non avrebbe più ad oggetto le capacità del dirigente scolastico nel raggiungimento di obiettivi prescelti con il necessario anticipo e utilizzati come parametro di riferimento, ma la mera constatazione di quanto già conseguito de facto, ovverosia la mera presa d'atto di "risultati" impropriamente qualificati come "obiettivi", con un'inammissibile sovrapposizione tra concetti del tutto difformi sotto il profilo logico - giuridico.
II Collegio, inoltre, si sofferma sulla circostanza che, nei decreti sottoposti all'odierno esame, l'Amministrazione ha operato una impropria distinzione tra "obiettivi generali" ed "obiettivi specifici": infatti, l'elencazione del c.d. "obiettivi general!", formulata in maniera identica in tutti i decreti di conferimento di incarico dirigenziale, attiene, invero, alle funzioni ed ai compiti demandati al dirigente scolastico e delinea il perimetro dell'oggetto dell'incarico anziché gli obiettivi da perseguire (assicura il funzionamento generale della predetta istituzione scolastica entro ii sistema di istruzione e formazione...; promuove e sviluppa l’autonomia didattica, organizzativa e di ricerca...; garantisce pieno esercizio costituzionalmente tutelati...; assicura la piena funzionalità dell'istituzione curando il pieno raccordo e l'interazione tra le componenti scolastiche...; assicura un  corretto rapporto con le parti sociali...; assicura la regolare e d efficace gestione delle " risorse finanziarie assegnate... etc.); la definizione, invece, degli "obiettivi" operativi, finalizzata all'applicazione del comma 3° dell'art. 11 del vigente C.C.N.L. area V, viene affidata a successivi provvedimenti integrativi, emanati dopo aver sentito Il dirigente interessato, secondo quanto previsto all'art. 3 del decreti di conferimento d'incarico.
II Collegio rileva nella procedura seguita dall'Amministrazione scolastica un profilo di illegittimità in quanto, sostanzialmente, i decreti di conferimento d'incarico risultano privi dell'indicazione degli "obiettivi", secondo una accezione sostanziale e non meramente terminologica e, conseguentemente, i contratti di diritto privato, accessivi al provvedimenti d'incarico dirigenziale, risultano sottoscritti in assenza della definizione degli obiettivi operativi al cui maggiore o minore conseguimento é legata la retribuzione di risultato che, costituendo parte della complessiva remunerazione dell'incarico, non é rinunciabile e costituisce elemento essenziale del contratto stesso.
Ne conseguono non soltanto l'illegittimità del provvedimento di conferimento dell'incarico, ma anche l'impossibilità di procedere alla valutazione annuale parametrata agli "obiettivi" tardivamente individuati dagli stessi dirigenti e la connessa illegittimità dell'eventuale corresponsione della retribuzione di risultato connessa al primo periodo di attività - A.S. 2012-2013 - a fronte di una "autovalutazione" dei dirigenti.
II Collegio sottolinea, inoltre, che la sequenza procedimentale finalizzata alla definizione degli obiettivi specifici, adottata dall'Amministrazione scolastica, non risulta conforme alle disposizioni normative di cui comma 2° dell'art. 19 del D. Lgs. n. 165/2001, come modificato della legge n. 145/2002 e del comma 3° dell'art. 11 del CCNL sopra richiamati: come già sottolineato, infatti, procedimento di definizione e di conferimento dell'incarico deve precisare, contestualmente o attraverso il richiamo delle direttive emanate dall’organo di vertice, la natura, l'oggetto, programmi da realizzare e gli obiettivi da conseguire in coerenza con il Piano dell'Offerta Formativa della specifica Istituzione scolastica, sentito anche il dirigente scolastico, i tempi di loco attuazione, le risorse umane, finanziarie e strumentali a disposizione, la durata dell'incarico ed il trattamento economico complessivo".
In altri termini, la definizione degli obiettivi operativi, in coerenza con il POF della specifica istituzione scolastica, costituisce compito specifico dell’Amministrazione; la sola in grado di valutare ex ante le esigenze e le priorità della singola istituzione scolastica, della quale é in grado di conoscere la storia amministrativa, le problematiche specifiche, anche sulla scorta dei risultati raggiunti dai  cessati dirigenti  scolastici: l'individuazione del dirigente idoneo a ricoprire l'incarico in una determinate istituzione scolastica, infatti, si colloca in un momento successivo della procedure, nel quale devono coniugarsi gli obiettivi e le finalità previamente individuate dall'Amministrazione, in coerenza con i programmi general' dell'azione amministrativa del comparto regionale, con le eventuali indicazioni fornite dai vari dirigenti neonominati, cui la legge riconosce solamente diritto di "essere sentiti" prima della sottoscrizione del contratto.
L'Amministrazione scolastica della Sicilia, invero, stravolgendo l’iter logico-giuridico testé delineato, ha adottato un procedimento inverse, che ha trasferito sul neonominato dirigente l'onere di individuazione degli obiettivi dell'istituzione scolastica, da indicare in un modulo prestampato consegnato all'atto della firma del contratto, sottoposto alla successiva "approvazione" dell'Amministrazione. Di talché, da una parte, gli obiettivi vengono individuati dagli stessi soggetti che dovranno conseguirli e che per i primi due anni misureranno con riferimento agli stessi la propria performance mediante "autovalutazione" e, dall'altra, sono calibrati in relazione alle capacità del dirigente già nominato e non in relazione elle oggettive esigenze dell'istituzione scolastica.
Nessun pregio possono rivestire le argomentazioni dell'Amministrazione volte a sostenere la piena legittimità di tale procedura per l'impossibilita di definire per le ottocento istituzioni scolastiche della Sicilia obiettivi adattati alle necessità di ciascuna, in quanta le difficoltà operative non consentirebbero una individuazione di obiettivi operativi effettuata in modo equanime, propedeutica ad una altrettanto equa valutazione dei risultati conseguiti.
Ad avviso del Collegio, infatti, 1'Amministrazione può adoperarsi per tempo elaborando una mappatura degli obiettivi delle varie istituzioni scolastiche, analizzate e classificate per fasce di complessità secondo le esigenze di ciascuna, sulla scorta di indicatori' e variabili numero degli alunni, territori a rischio, ubicazione disagiata, popolazione scolastica multietnica etc..) in grado di individuare un sistema di "pesatura" degli incarichi equanime, quantomeno a livello regionale: dimodoché, all'atto del conferimento dell'incarico, quest'ultimo risulti assistito da una contestuale definizione di obiettivi concreti, che in ogni caso potranno essere meglio specificati e/o variati nel corso del triennio d'incarico dirigenziale, in relazione alle esigenze emergenti' dal Piano dell'Offerta formativa di ciascuna istituzione.
II Collegio ritiene, infatti, che la funzione di guida dei processi di miglioramento dell'efficienza e dei contenuti dell'offerta formativa delle istituzioni scolastiche non possa prescindere della visione unitaria e propulsiva che, istituzionalmente, compete all'Amministrazione stessa, che non può abdicare a tale compito per affidarlo "agli stessi soggetti di cui dovrà essere misurata e valutata la capacità di apportare alle istituzioni scolastiche efficienza, innovazione, crescita culturale.
In altri termini, come peraltro sostenuto dalla stessa amministrazione nelle memorie difensive, aver affidato la definizione degli obiettivi operativi al dirigenti ed aver approvato de plano le proposte dagli stessi avanzate, ha svuotato di significato Il procedimento di valutazione dei risultati cui  è connessa l'erogazione della parte variabile di retribuzione, che in tal modo verrebbe corrisposta sulla scorta di adempimenti a carattere puramente formale, ed ha privato gli stessi provvedimenti di conferimento d'incarico dirigenziale di quelle finalità, volute dal legislatore, volte a coniugare il miglioramento del complessivo sistema gestionale con la struttura della retribuzione.
Per le ragioni suesposte, il Collegio ritiene che i decreti del Dirigente generale dell'Ufficio Scolastico regionale per la Sicilia, all'odierno esame, siano inficiati da illegittimità, nella misura in cui la procedura di definizione degli obiettivi specifici', espressamente richiamata dall'art. 3 dei decreti di conferimento d'incarico, non risulta completata contestualmente e/o in data immediatamente prossima alla sottoscrizione del contratto, secondo quanto previsto dalle disposizioni normative e contrattuali sopra richiamate
La Sezione delibera di ricusare it visto e la conseguente registrazione dei decreti

Salvatore Indelicato








Postato il Mercoledì, 16 aprile 2014 ore 17:13:17 CEST di Salvatore Indelicato
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