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Burocrazia: Nelle maglie della burocrazia. Pubblichiamo il primo di una serie di articoli sulla burocrazia del nostro collaboratore Giuseppe Motta

Redazione
Un'insegnante precaria, single e con un figlio adolescente a carico, a causa di una serie di disservizi del Ministero dell'Istruzione, non riceve lo stipendio dall'ottobre 2013 all'inizio di febbraio 2014. Poco male, qualche risparmio e l'aiuto dei genitori anziani le consentono di mangiare, di pagare il biglietto del bus che la porta al lavoro e le fotocopie delle schede per i propri alunni che la scuola, per la spending review, non può pagare. Purtroppo però siamo a cavallo tra la fine del 2013 e l'inizio del 2014 con tutte le scadenze, fiscali e non, che ogni contribuente onesto paventa (tassa di possesso dell'automobile, assicurazione, canone tv, mini IMU, ecc.). L'insegnante non può pagare e prova a chiedere dilazioni agli uffici competenti che, ovviamente, le spiegano che è un problema suo se l'Amministrazione non le versa da mesi lo stipendio, le tasse vanno ugualmente pagate perché la legge e le circolari "non prevedono questa ipotesi".

Un imprenditore vanta crediti verso la pubblica amministrazione, con cui abitualmente lavora, per centinaia di migliaia di euro e non può versare l'acconto dell'IVA per mancanza di liquidità, di conseguenza rischia una denuncia come evasore in sede penale oltre ad una procedura amministrativa di Equitalia per il recupero delle somme non pagate. L'imprenditore deve scegliere tra pagare la tassa e chiudere l'azienda, licenziando gli impiegati e gli operai, o andare incontro al processo penale ed alla procedura amministrativa con la consapevolezza che, molto probabilmente, la conclusione sarà la stessa.

Un volontario delle Forze Armate, a causa delle gravose condizioni del servizio militare, si ammala, tanto da non poter continuare l'attività né esercitare lavori pesanti di alcun tipo; viene dichiarato "non idoneo" e, di conseguenza, esonerato, dopo aver avuto lo stipendio prima diminuito proporzionalmente ed alla fine, per il protrarsi delle assenze per la malattia, decurtato al 100%. Otto anni dopo averne fatto richiesta ottiene la sospirata causa di servizio. A questo punto l'ex militare chiede gli stipendi non corrisposti in quanto, essendo l'infermità dipendente da causa di servizio, la decurtazione prima legittima, è diventata indebita con il successivo riconoscimento. L'amministrazione gli risponde che essendo trascorsi più di cinque anni dal congedo il suo diritto si è prescritto, anche se, di fatto, lo stesso è sorto solo con la dichiarazione di dipendenza da causa di servizio. In altri termini se avesse chiesto il pagamento entro i cinque anni dal congedo avrebbe ottenuto un diniego per il mancato riconoscimento della dipendenza da causa di servizio, che è presupposto necessario, viceversa, avendolo chiesto dopo che si è verificato quest'ultimo evento, non ne ha ugualmente diritto perché prescritto.

Storie di ordinaria burocrazia che farebbero sorridere se dietro non vi fossero drammi individuali e sociali. L'imprenditore, infatti, finisce per suicidarsi distruggendo la vita della propria famiglia e dei suoi dipendenti. L'insegnante non paga le tasse, consapevole che probabilmente la cosa in futuro (sempre che continui a lavorare essendo precaria!) le costerà molto di più di un prestito ad usura. L'ex militare, che, negli anni di attesa di un riscontro dal Ministero, non ha trovato lavoro a causa della precarietà delle sue condizioni fisiche, è costretto a procurarsi illegalmente i mezzi per mantenere se stesso e la propria famiglia e finisce due volte in carcere per reati bagattellari, che, quasi sicuramente, gli pregiudicheranno in futuro la possibilità di avere un qualsiasi lavoro.

Sono tutte vicende che sul piano giuridico sembrano ineccepibili, nessuno ha fatto errori formali perchè la legge è stata rispettata, le direttive non consentono alcuna discrezionalità, la competenza era "di altri", ecc. Ma se c'è qualcosa che esaspera quotidianamente gli italiani è proprio la stupidità burocratica di cui, quasi un secolo fa, Franz Kafka, aveva fatto un'efficace, quanto deprimente, descrizione.

La burocrazia ha la tendenza a soddisfare i propri ottusi meccanismi a scapito dell'utilità generale; inoltre è estremamente conservatrice, in quanto tende a riprodurre continuamente i suoi metodi come se fossero necessità inderogabili e impenetrabili ad ogni considerazione di praticità e di buon senso.

Tale rigidità, purtroppo, ne fa la migliore forma di "detenzione del potere" ed è proprio al concetto di potere che il sociologo tedesco Max Weber associa la democrazia. Egli aveva individuato, quali elementi essenziali della sua analisi dei tipi di dominio, i criteri della legittimità e dell'apparato amministrativo: "ogni potere si manifesta e funziona come amministrazione". Per Weber la burocrazia assicura la razionalità della gestione degli affari pubblici, giacché svolge la funzione di collegare autorità legale e gradi inferiori dell'organizzazione nell'ambito dì norme positive ed al di fuori di interessi privati o particolari. Ciò è reso possibile proprio dalla separazione tra l'ufficio e la persona del suo titolare, dalla selezione basata su capacità e merito, dall'esistenza di chiare norme contrattuali e di predefinite retribuzioni monetarie.

La burocrazia rappresenta, secondo il sociologo, lo specifico apparato amministrativo, tipico del potere razionale-legale, che esige, quale presupposto di fondo, un sistema di regole generali in grado di vincolare in egual modo i detentori del potere politico, i burocrati e gli utenti della burocrazia.

Potere e Amministrazione sono, quindi, intimamente legati.

Ma oltre agli aspetti strutturali della Burocrazia, Weber analizza anche un aspetto comportamentale essenziale che consiste nell'impersonalità del funzionario che deve agire sine ira et studio, vale a dire in modo "formalmente uguale" per chiunque.

Robert Merton, sociologo funzionalista del secolo scorso, inquadrava la burocrazia tra le modalità di adattamento ritualistiche che idolatrano il mezzo senza guardare al risultato. Il funzionario è addestrato ad una certa procedura nella presunzione che la realtà da affrontare rimanga indefinitamente la stessa. Ma quando la realtà muta o sorgono problemi inediti, tutto l'apparato di tecniche, abitudini, riferimenti a procedure o a decisioni precedenti viene messo in crisi.

La burocrazia sarebbe, dunque, assolutamente incapace di adattarsi al nuovo perché vincolata alla specializzazione per procedure, alla loro standardizzazione ed al rispetto delle norme regolamentari; l'azione burocratica diviene rigida, statica ed incapace di adeguare le norme al mutamento sociale.

Un'altra fonte strutturale di disfunzione si trova nell'irriducibile contrasto tra il modo di procedere del burocrate e le aspettative dell'utente. La personalità del burocrate, infatti, ruota intorno alla "norma dell'impersonalità", i problemi degli utenti gli si manifestano nella "categorizzazione" degli stessi, ossia nel catalogarli secondo regole generali e astratte. Viceversa l'utente è, normalmente, preoccupato di mettere in evidenza quegli aspetti, che ritiene unici, del suo problema e non potrà mai accettare il comportamento stereotipato del burocrate che riduce il suo caso a una pratica.

Il burocrate accomuna entrambi i caratteri della adiaforizzazione e dell'emancipazione. Nel primo caso mediante un'educazione alla marginalizzazione o eliminazione dei criteri morali delle azioni umane, nel secondo attraverso l'espropriazione della responsabilità morale per le conseguenze delle sue azioni. La burocrazia, infatti, esige la conformità alla regola non il giudizio morale e sostituisce la "responsabilità di" con la "responsabilità verso", rendendola, di fatto, impossibile da individuare e trasformandola nella "responsabilità di nessuno". I mezzi, quindi, tornando a Merton, sostituiscono i fini dell'azione.

Ma il sociologo che ha rivoluzionato il concetto di burocrazia, recentemente scomparso, è Michel Crozier, che studiò per buona parte della sua vita "il fenomeno burocratico" - che è anche il titolo della sua opera più famosa.

Se Weber sottolineava la superiorità tecnica della burocrazia su qualunque altra forma di amministrazione e Merton ne paventava il "ritualismo", Crozier ci ha dato l'immagine di una burocrazia lenta, pesante, poco efficiente e incapace di innovazione. In un sistema burocratico per definizione tutto deve essere impersonale e prevedibile. Il potere non appare tanto legato, come sosteneva Weber, alla possibilità legittimata di ottenere obbedienza ad uno specifico comando, quanto alla capacità di un soggetto di fare propri e riuscire a difendere dei margini, sia pure minimi, di libertà di scelta, rendendo la propria condotta per qualche aspetto imprevedibile agli altri. L'esercizio di un potere ha sempre carattere personale e va tenuto distinto dall'autorità in senso formale, disciplinata dai regolamenti.

Il potere consiste proprio nel controllo dei margini di incertezza nelle relazioni interpersonali. Esso è scelta, iniziativa, strategia, possibilità di influenzare e condizionare il comportamento altrui al di fuori delle regole previste; e tutti coloro che per qualsiasi ragione detengono il monopolio di determinate conoscenze (tecnici, informatici, analisti di gestione, controllers, etc.) o che riescono a ricoprire ruoli nuovi o, per qualche altro aspetto, non predeterminabili, godono di una posizione di potere che gli altri, compresi i loro capi gerarchici, non hanno.
"Un'organizzazione semplificata, fondata sull'autonomia delle persone e delle unità di livello operativo, non può più essere governata da norme procedurali, né attraverso ordini gerarchici che tendono a negare l'autonomia delle persone. Se non è più possibile governare attraverso norme o ordini, l'unico modo per mantenere quei vincoli indispensabili al coordinamento degli sforzi consiste nell'appoggiarsi alla cultura che un qualsiasi gruppo umano con una comunanza di obiettivi produce".

Come si può vedere il "problema burocrazia" esiste sin dall'alba del mondo moderno e riguarda tutte le società.

Il problema della burocrazia è anche in Italia di carattere culturale. E' evidente, infatti, una sorta di trasposizione dei fini: la burocrazia non ha il compito di regolare la "macchina dello Stato", facendola funzionare al meglio, ma, con una grandissima autoreferenzialità, si è concentrata soltanto sul mezzo, cioè le leggi, le circolari, le direttive, tutto quello, cioè, che anziché facilitare, complica all'inverosimile il funzionamento dell'apparato; probabilmente a causa di una cultura giuridica che ha portato all'esasperazione della norma e del diritto fine a se stesso, dove il cavillo e la forma diventano la sostanza.

In pratica non è altro che quello che è successo durante il nazismo, dove vi era una massa compatta di burocrati perfettamente "normali" i cui atti erano "mostruosi". Dietro questa "terribile normalità" della massa burocratica, capace di commettere le più grandi atrocità della storia dell'uomo, Hannah Arendt identifica la questione della "banalità del male" (che è anche il sottotitolo di un suo famosissimo testo Eichmann in Jerusalem); per cui alcuni atteggiamenti, normalmente ripudiati dalla società, trovano manifestazione nel cittadino comune che applica incondizionatamente le regole. Il "caso Eichmann" - che era il responsabile della sezione IV-B-4 (competente sugli affari concernenti gli ebrei) dell'ufficio centrale per la sicurezza del Reich (RSHA) ed aveva coordinato l'organizzazione dei trasferimenti degli ebrei verso i vari campi di concentramento e di sterminio - ha introdotto il pericolo estremo della irriflessività. Ma purtroppo di uomini come lui ce n'erano e ce ne sono ancora tanti: né perversi né sadici, bensì "terribilmente normali". Ed è questa normalità ad essere più spaventosa di tutte le atrocità messe assieme, poiché produce crimini in circostanze che impediscono di accorgersi o di sentire che si agisce facendo del male.

L'analisi delle interrelazioni fra la facoltà di pensare, la capacità di distinguere tra giusto e sbagliato, la facoltà di giudizio, e le loro implicazioni morali, rappresentano il nucleo tematico del testo della Arendt; l'autrice si è, infatti, chiesta se la facoltà di pensare, nella sua natura e nei suoi caratteri intrinseci, pone la possibilità dell'alternativa di evitare di "fare il male". In questi casi fare il male non sembra racchiudere gli standard classici del concetto di "male", inteso come patologia, interesse personale, condanna ideologica di chi lo fa. In altri termini l'autrice si è posta la domanda se il fenomeno del male abbia necessariamente una radice nel desiderio di farlo. La Arendt afferma, assistendo al processo Eichmann, che si è sentita scioccata "perché tutto questo contraddice le nostre teorie di male", "...il male non è mai radicale, ma soltanto estremo, e che non possegga né la profondità né una dimensione demoniaca. Esso può invadere e devastare tutto il mondo perché cresce in superficie come un fungo. Esso sfida il pensiero, perché il pensiero cerca di raggiungere la profondità, andare alle radici e nel momento in cui cerca il male, è frustrato perché non trova nulla. Questa è la sua banalità... solo il bene ha profondità è può essere integrale".

Tornando agli esempi iniziali viene spontaneo chiedersi come si sarebbero comportati i "burocrati" coinvolti nelle vicende narrate (tutte tratte da fatti di cronaca) ove si fossero trovate al posto di Otto Adolf Eichmann; anche lui, come loro, faceva semplicemente il "proprio dovere", rispettava le leggi, le direttive dei superiori e si limitava a "sbrigare pratiche" nel modo più efficiente possibile. E' probabile che in tutta la sua vita da funzionario nazista non abbia mai visto un campo di concentramento né un Ebreo morto né abbia mai usato un minimo di violenza verso nessuno.

Il funzionario che in base alla normativa ha preteso l'anticipazione dell'IVA ha rispettato le leggi ed è forse convinto di aver fatto l'interesse dello Stato, ma è legittimo chiedersi se, alla notizia del suicidio, abbia avuto un minimo di ripensamento o di scrupolo. Così chi ha negato la dilazione di pagamento all'insegnante precaria si è limitato ad attenersi al proprio dovere, magari trattando da pezzente la povera donna dall'alto del suo stipendio fisso ed infine il burocrate, che ha impiegato otto anni per una pratica, e per un cavillo ha negato soldi dovuti ad un reduce con onorata carriera militare, sarà fiero per aver fatto risparmiare allo Stato qualche migliaio di euro, costringendo un padre di famiglia a rubare per mantenere i propri figli piccoli.
Ma è proprio il male ad essere banale o siamo noi ad essere banalmente stupidi?

dott. Giuseppe Motta - avvocato e sociologo








Postato il Domenica, 09 marzo 2014 ore 08:00:00 CET di Michelangelo Nicotra
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