Diagnosi

 La Formazione degli organici
Il rapporto insegnanti per 100 studenti è decisamente più alto che negli altri paesi OCSE, in tutti gli ordini di scuola: in media circa 1 punto e mezzo in più, effettuando il confronto per il 2004 su aggregati comparabili.

 Oltre alle caratteristiche del territorio, si riflettono su questo valore sia previsioni normative relative al tempo scuola (tempo pieno in tutta la scuola dell’infanzia, tempo pieno nel 25 per cento della scuola elementare e in 28 per cento della scuola media, orari curriculari eccessivi in alcuni indirizzi della scuola secondaria superiore), sia le specifiche modalità nazionali di inserimento nelle classi degli alunni diversamente abili, sia la capillare diffusione del servizio e della formazione delle classi distribuite in oltre 42 mila sedi scolastiche su un territorio caratterizzato dalla presenza da oltre 7 mila piccoli comuni, sia una non soddisfacente efficienza della programmazione della rete scolastica.

 Per quanto riguarda la dimensione delle classi, si osserva un forte squilibrio verso la piccola dimensione, ben al di sotto dei valori indicati dalla normativa.

 La carenza di una programmazione di medio-lungo termine del fabbisogno di insegnanti fa sì che non vi siano motivazioni e incentivi appropriati affinché Regioni, enti locali e istituzioni scolastiche sfruttino le flessibilità organizzative (in termini di orario, di debordo consentito dalle dimensioni di riferimento, di allocazione all’interno di bacini di utenza più ampi, di riordino delle scuole, etc.) al fine di garantire il diritto allo studio in un quadro di maggiore efficienza e di concentrare così le risorse su una maggiore qualità del servizio, nonché di rispondere alla crescente domanda di scuola dell’infanzia, di tempo pieno e di inserimento efficace di alunni diversamente abili. Vi sono situazioni virtuose, come mostra la forte variabilità dei rapporti rilevanti che non appaiono correlati con la quantità del servizio offerto. Ma in generale non vi è convenienza per i soggetti locali a rendere più efficiente la rete perché il territorio in cui ciò dovesse avvenire non ha garanzia di non ritrovarsi successivamente a sostenere tagli simili a quelli chiesti a territori non virtuosi. Vengono così meno le condizioni affinché gli obiettivi fissati dallo Stato possano essere effettivamente conseguiti e non deve dunque sorprendere l’inefficacia dei ripetuti tentativi di ridurre il rapporto insegnanti/studenti con interventi emergenziali calati dall’alto.

 Nella determinazione dell’organico si è sedimentato un "metodo contrattuale" e in due stadi ("diritto" e "fatto") che, se riconcilia la responsabilità centrale di spesa e il frazionamento di responsabilità, è fonte di opacità e tensioni, dove ragioni e torti del territorio si confondono e frenano l’applicazione di indirizzi generali. Allo stesso modo, il doppio stadio, se riduce il rischio di irrigidire la domanda di insegnanti in un contesto dove è mancata la programmazione di un lungo periodo, è fonte di grave incertezza e discontinuità per studenti, insegnanti e autorità di spesa. E’ evidente che siamo in presenza di un’organizzazione decisamente migliorabile e che una programmazione del fabbisogno di insegnanti ne è un requisito fondamentale che potrebbe consentire la definizione di un reale organico funzionale

 

Terapia

 Un modello per programmare gli organici
La programmazione, anche a lungo termine, del fabbisogno di insegnanti e del personale tutto è uno dei requisiti fondamentali per migliorare organizzazione del lavoro e carriera degli insegnanti, e per superare l’incertezza in cui vivono molte scuole, muovendo verso la definizione pluriennali degli organici, affinché non si torni alla creazione di un nuovo precariato. E’ anche lo strumento con cui raggiungere, al di fuori di logiche emergenziali, l’allocazione efficiente delle risorse finanziarie. Un primo passo in questa direzione è un modello prototipo di simulazione, presentato in questo Quaderno. Il modello consente, sulla base di scenari di previsione demografica dell’Istat, una stima delle tendenze in atto del fabbisogno territoriale di insegnanti per ordine di scuola e regione, da oggi fino all’orizzonte 2026/2027. Permette anche una valutazione degli impatti differenziali di scelte alternative di policy relative ad alcuni parametri importanti del sistema.

 Nella migliore delle due ipotesi - quella in cui fosse assai forte il rimbalzo del tasso di fertilità – la simulazione presenta un quadro di sostanziale stabilità caratterizzata da un progresso lieve della popolazione in età scolastica (fra 3 e 21 anni) che tornerebbe, al termine dei 20 anni presi in esame, al livello di oggi. Nell’altra ipotesi - dove pure il tasso di fecondità risale, ma meno - la popolazione in età scolastica scenderebbe progressivamente già a partire dalla fine di questo decennio, fino a raggiungere a distanza di 20 anni un valore di circa 1 milione inferiore a oggi.

 Per date ipotesi di lavoro in merito alle fuoriuscite di insegnanti dal sistema (per collocamento a riposo, per cessazione dal servizio e per dimissioni volontarie), viene stimato il flusso prevedibile di nuove entrate (in aggiunta all’inserimento in ruolo già deciso e avviato per 150 mila precari):
         entro l’anno scolastico 2011/2012, sempre nel quadro tendenziale, si dovrebbero reclutare fra 70 e 90 mila nuovi insegnanti, contribuendo sostanzialmente a superare il meccanismo delle graduatorie a esaurimento.
         questa cifra salirebbe a 170-220 mila entro il 2016/17, con una forchetta che si va ampliando nel tempo;
         a 15 anni da oggi sarà stato rinnovato tra il 34 e il 44 per cento del corpo docente;
         assai forte risulta, infine, la diversità nell’andamento del fabbisogno a seconda delle regioni (per effetto di scostamenti rilevanti nei tassi di fecondità e nei flussi migratori), con una dinamica positiva, nei prossimi 5 anni, nel Nord (a eccezione della Liguria) e nel Centro, e un calo in tutto il Sud.

 Sulla base dello scenario tendenziale e delle lezioni apprese è possibile simulare ipotesi alternative che consentano di identificare gli interventi che il sistema scolastico nel suo insieme e i diversi livelli di governo che ne sono responsabili devono realizzare per una migliore allocazione delle risorse finanziarie nel settore, portando strutturalmente e gradualmente - nel contesto di una maggiore stabilità del personale - il rapporto insegnanti/studenti a valori di appropriatezza, ossia coerenti con gli standard nazionali del servizio e gli obiettivi di apprendimento espressi in termini di saperi e competenze. Si tratta di interventi sulla formazione delle classi, sulle infrastrutture scolastiche, sull’adeguamento della aule agli standard previsti dalla normativa, sulla riorganizzazione dei plessi e della rete scolastica e sulla realizzazione di un sistema di aggiornamento e riqualificazione professionale.

 Il Quaderno argomenta che gli interventi indicati e ogni altra misura possono trovare attuazione solo attraverso un confronto tra Stato, Regioni, enti locali e istituti scolastici.