AetnaNet - Autonomia scolastica, un sistema a più facce

Con la legge 59/1997 viene ridisegnato l’impianto della Pubblica Amministrazione in Italia, superando il centralismo post-unitario; l’autonomia scolastica è un “pezzo” di questa riforma ad ampio spettro.
La Legge 59/1997 si ispira al principio di sussidiarietà, coniugato secondo due dimensioni fondamentali:
-la “sussidiarietà verticale”, citata nel primo e nel quarto articolo della Legge: i compiti e le funzioni amministrative vanno decentrate dal vertice alla periferia, alla struttura territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati alla prestazione del servizio
-la “sussidiarietà orizzontale”: il trasferimento delle competenze si attua non solo dall’alto verso il basso, ma anche in orizzontale, con due possibilità:
*la gestione di un servizio passa dallo Stato alle Regioni o agli EE.LL.
*la gestione di un servizio passa da un Ente politico generalista (Stato, Regioni o EE.LL) ad una “entità ad hoc”, più o meno autonoma dall’Ente generalista che ha affidato la gestione servizio.
Come è evidente, l’autonomia scolastica è frutto di tutti questi diversi tipi di solidarietà, dal centro alla periferia, dallo Stato agli EE.LL., dall’ Ente Generalista all’Istituzione Scolastica Autonoma.
Nel Numero 3 della Rivista abbiamo visto il passaggio di competenze dallo Stato centrale alla Scuola Autonoma nella gestione del servizio di istruzione, ma abbiamo anche visto che la scuola ha sì autonomia funzionale, ma non è autosufficiente nella gestione del servizio; ha bisogno di una serie di supporti, di diversa natura.
Sempre nel Numero 3 della Rivista abbiamo visto che le risorse arrivano alle scuole dal MIUR, sia in termini finanziari che di personale, mentre le funzioni amministrative sono state suddivise tra Scuola ed Amministrazione Periferica del Miur.
La scuola ha bisogno però anche di altro, dagli edifici alle suppellettili; con il D.Lgs 112/1998, emanato in applicazione della legge 59/1997, vengono assegnati alle Regioni, alle Province e ai Comuni quegli “interventi di supporto” che non attengono alla gestione diretta della scuola, ma ne sono il presupposto, quali appunto gli edifici o le suppellettili, ma anche la definizione della rete scolastica sul territorio.
Parlando della scuola autonoma, abbiamo parlato di Giano Bifronte, ma se ci poniamo a livello del sistema di istruzione e formazione, due facce non bastano più, saliamo a quattro: le competenze sono della Scuola, dello Stato, delle Regioni e degli EE.LL.; se la scuola è un’istituzione complessa, il sistema in cui è inserita è forse ancora più complesso.
Nel 2001 si fa un passo ulteriore, in sostanziale continuità con la Legge 59/1997: la riforma della Costituzione, definita “Riforma Federalista dello Stato”, anche se non tutti sono stati d’accordo, a cominciare dalla Lega Nord…
Con la Riforma Costituzionale, si passa da uno Stato fortemente centralista ad un assetto che si potrebbe definire di “Repubblica Arcipelago”, dove Stato, Regioni, Province/Città Metropolitane e Comuni hanno pari dignità costituzionale, come sancito dall’art.114.
Di conseguenza, le competenze vengono redistribuite, anche nel campo della scuola, ben oltre quanto stabilito dal D. Lgs 112/1998.
Una Riforma Costituzionale diventa però una grida manzoniana se non si trasforma in legislazione ordinaria; dopo oltre dieci anni, possiamo dire che così è stato, in generale e per la scuola.
Già dal 2001, la nuova maggioranza di centro-destra non ha creduto nella Riforma approvata nella precedente legislatura e anziché dare attuazione alla Riforma appena approvata e confermata dal Referendum popolare, ha approvato una nuova Riforma Costituzionale, bocciata però dal Referendum, per cui non è entrata mai in vigore; si può tranquillamente dire: cinque anni persi.
La legislatura iniziata nel 2006 è stata brevissima, l’attuazione della Riforma del 2001 è rimasta del tutto in ombra; l’unica iniziativa è stata presa dalle Regioni, con il cosiddetto Masterplan.
Nell’attuale legislatura iniziata nel 2008, si è introdotto ancora un nuovo tema, quello del Federalismo Fiscale, ma nella realtà si fa una sola cosa: si taglia, soprattutto nella scuola.
Va anche detto che, oltre alla mancata attuazione della riforma costituzionale, a partire già dal 2000 l’attenzione si è spostata dall’autonomia scolastica e dalla ridefinizione del sistema di istruzione e formazione alla cosiddetta riforma dei cicli: tutti i ministri sognano di rinverdire i fasti di Giovanni Gentile, ma, come già detto, alla fine si approda ai tagli, sic et simpliciter.
E’ chiaro che se l’autonomia scolastica e il sistema di istruzione e formazione sono già in sé sistemi estremamente complessi, per le diverse logiche che li guidano e la molteplicità dei soggetti che interagiscono nella gestione, le riforme rimaste incompiute aumentano le difficoltà e la confusione in modo esponenziale.
In questa situazione, i veri legislatori sono diventati i giudici, più esattamente la Corte Costituzionale, che è stata investita da un’infinità di conflitti di attribuzione, non tanto per il mancato adeguamento della vecchia legislazione ordinaria al nuovo dettato costituzionale, ma per il mancato rispetto della ripartizione delle competenze anche nella nuova produzione legislativa, soprattutto da parte della legislazione statale.
Nel numero 5 della Rivista, approfondiremo le diverse tematiche qui accennate, in particolare:
-procederemo ad un excursus dell’evoluzione legislativa dal 1997 fino ad oggi
-vedremo poi gli interventi della Corte Costituzionale
-analizzeremo due sistemi diversi da quello puramente statalista già oggi vigenti in Sicilia e nella provincia di Trento
-approfondiremo le proposte delle Regioni, importanti perché avanzate da un soggetto istituzionale
A conclusione della trilogia che abbiamo dedicato alla definizione giuridica e all’assetto istituzionale dell’autonomia scolastica e del sistema di istruzione e formazione, ci permettiamo un’ulteriore immagine alquanto provocatoria: non solo l’autonomia scolastica, ma anche la Riforma della Costituzione del 2001 appare un incidente di percorso, alla luce di quello che è successo da allora ad oggi.
Tutto è continuato tamquam non esset, l’unica istituzione che ha lavorato a pieno ritmo è stata la Corte Costituzionale.
Alla luce delle sentenze della Corte, delle proposte delle Regioni, delle timide novità di natura legislativa di questi ultimi tempi, siamo sempre più convinti che la gestione del sistema di istruzione e formazione si debba centrare sull’autonomia scolastica, partendo dalla sua caratterizzazione di autonomia funzionale nella gestione dell’offerta formativa e costruendo intorno ad essa un sistema che la valorizzi in pieno.
Le alternative non appaiono certo convincenti:
- un assetto statocentrico, qual è quello ancora oggi in vigore, ma che è palesemente in contrasto con la Riforma Costituzionale del 2001, che bisognerà pur decidersi ad applicare
- una gestione del sistema affidato alle Regioni e agli EE.LL, sul modello della Provincia autonoma di Trento, con tutti i pericoli di sottomissione della scuola alla politica facilmente intuibili
- un sistema misto, dove per le materie di loro competenza le Regioni e gli EE.LL. “si avvalgono” delle strutture e del personale statale sul modello della Regione Sicilia, un modello destinato a non funzionare e rimanere sostanzialmente statocentrico; desta meraviglia che alla fin fine le Regioni propongano proprio questo modello.
Nel numero 3, abbiamo avanzato una proposta, che qui riprendiamo, quella dell’espansione dell’autonomia scolastica sul territorio, timidamente adombrata nel D.L. 5/2012, che valorizzi le reti e le associazioni e faccia un passo ulteriore a livello di gestione di sistema.
Perché non riprendere in forma adeguata all’oggi l’ “Agenzia per la formazione e l'istruzione professionale”, di cui Bassanini parlava 13 anni fa? Perché non pensare ad un’Agenzia di Gestione del sistema di istruzione e formazione che sia autonoma anche se incardinata nell’Amministrazione statale, riservando allo Stato, alle Regioni e agli EE.LL., a seconda delle diverse competenze, le funzioni di indirizzo, di controllo, di valutazione e di potere sostitutivo in caso di inadempienza?

Pietro Perziani
perziani@libero.it