Con la legge
59/1997 viene ridisegnato l’impianto della Pubblica Amministrazione in
Italia, superando il centralismo post-unitario; l’autonomia scolastica
è un “pezzo” di questa riforma ad ampio spettro.
La Legge 59/1997 si ispira al principio di sussidiarietà, coniugato
secondo due dimensioni fondamentali:
-la “sussidiarietà verticale”, citata nel primo e nel quarto articolo
della Legge: i compiti e le funzioni amministrative vanno decentrate
dal vertice alla periferia, alla struttura territorialmente e
funzionalmente più vicina ai cittadini interessati alla prestazione del
servizio
-la “sussidiarietà orizzontale”: il trasferimento delle competenze si
attua non solo dall’alto verso il basso, ma anche in orizzontale, con
due possibilità:
*la gestione di un servizio passa dallo Stato alle Regioni o agli EE.LL.
*la gestione di un servizio passa da un Ente politico generalista
(Stato, Regioni o EE.LL) ad una “entità ad hoc”, più o meno autonoma
dall’Ente generalista che ha affidato la gestione servizio.
Come è evidente, l’autonomia scolastica è frutto di tutti questi
diversi tipi di solidarietà, dal centro alla periferia, dallo Stato
agli EE.LL., dall’ Ente Generalista all’Istituzione Scolastica Autonoma.
Nel Numero 3 della Rivista abbiamo visto il passaggio di competenze
dallo Stato centrale alla Scuola Autonoma nella gestione del servizio
di istruzione, ma abbiamo anche visto che la scuola ha sì autonomia
funzionale, ma non è autosufficiente nella gestione del servizio; ha
bisogno di una serie di supporti, di diversa natura.
Sempre nel Numero 3 della Rivista abbiamo visto che le risorse arrivano
alle scuole dal MIUR, sia in termini finanziari che di personale,
mentre le funzioni amministrative sono state suddivise tra Scuola ed
Amministrazione Periferica del Miur.
La scuola ha bisogno però anche di altro, dagli edifici alle
suppellettili; con il D.Lgs 112/1998, emanato in applicazione della
legge 59/1997, vengono assegnati alle Regioni, alle Province e ai
Comuni quegli “interventi di supporto” che non attengono alla gestione
diretta della scuola, ma ne sono il presupposto, quali appunto gli
edifici o le suppellettili, ma anche la definizione della rete
scolastica sul territorio.
Parlando della scuola autonoma, abbiamo parlato di Giano Bifronte, ma
se ci poniamo a livello del sistema di istruzione e formazione, due
facce non bastano più, saliamo a quattro: le competenze sono della
Scuola, dello Stato, delle Regioni e degli EE.LL.; se la scuola è
un’istituzione complessa, il sistema in cui è inserita è forse ancora
più complesso.
Nel 2001 si fa un passo ulteriore, in sostanziale continuità con la
Legge 59/1997: la riforma della Costituzione, definita “Riforma
Federalista dello Stato”, anche se non tutti sono stati d’accordo, a
cominciare dalla Lega Nord…
Con la Riforma Costituzionale, si passa da uno Stato fortemente
centralista ad un assetto che si potrebbe definire di “Repubblica
Arcipelago”, dove Stato, Regioni, Province/Città Metropolitane e Comuni
hanno pari dignità costituzionale, come sancito dall’art.114.
Di conseguenza, le competenze vengono redistribuite, anche nel campo
della scuola, ben oltre quanto stabilito dal D. Lgs 112/1998.
Una Riforma Costituzionale diventa però una grida manzoniana se non si
trasforma in legislazione ordinaria; dopo oltre dieci anni, possiamo
dire che così è stato, in generale e per la scuola.
Già dal 2001, la nuova maggioranza di centro-destra non ha creduto
nella Riforma approvata nella precedente legislatura e anziché dare
attuazione alla Riforma appena approvata e confermata dal Referendum
popolare, ha approvato una nuova Riforma Costituzionale, bocciata però
dal Referendum, per cui non è entrata mai in vigore; si può
tranquillamente dire: cinque anni persi.
La legislatura iniziata nel 2006 è stata brevissima, l’attuazione della
Riforma del 2001 è rimasta del tutto in ombra; l’unica iniziativa è
stata presa dalle Regioni, con il cosiddetto Masterplan.
Nell’attuale legislatura iniziata nel 2008, si è introdotto ancora un
nuovo tema, quello del Federalismo Fiscale, ma nella realtà si fa una
sola cosa: si taglia, soprattutto nella scuola.
Va anche detto che, oltre alla mancata attuazione della riforma
costituzionale, a partire già dal 2000 l’attenzione si è spostata
dall’autonomia scolastica e dalla ridefinizione del sistema di
istruzione e formazione alla cosiddetta riforma dei cicli: tutti i
ministri sognano di rinverdire i fasti di Giovanni Gentile, ma, come
già detto, alla fine si approda ai tagli, sic et simpliciter.
E’ chiaro che se l’autonomia scolastica e il sistema di istruzione e
formazione sono già in sé sistemi estremamente complessi, per le
diverse logiche che li guidano e la molteplicità dei soggetti che
interagiscono nella gestione, le riforme rimaste incompiute aumentano
le difficoltà e la confusione in modo esponenziale.
In questa situazione, i veri legislatori sono diventati i giudici, più
esattamente la Corte Costituzionale, che è stata investita da
un’infinità di conflitti di attribuzione, non tanto per il mancato
adeguamento della vecchia legislazione ordinaria al nuovo dettato
costituzionale, ma per il mancato rispetto della ripartizione delle
competenze anche nella nuova produzione legislativa, soprattutto da
parte della legislazione statale.
Nel numero 5 della Rivista, approfondiremo le diverse tematiche qui
accennate, in particolare:
-procederemo ad un excursus dell’evoluzione legislativa dal 1997 fino
ad oggi
-vedremo poi gli interventi della Corte Costituzionale
-analizzeremo due sistemi diversi da quello puramente statalista già
oggi vigenti in Sicilia e nella provincia di Trento
-approfondiremo le proposte delle Regioni, importanti perché avanzate
da un soggetto istituzionale
A conclusione della trilogia che abbiamo dedicato alla definizione
giuridica e all’assetto istituzionale dell’autonomia scolastica e del
sistema di istruzione e formazione, ci permettiamo un’ulteriore
immagine alquanto provocatoria: non solo l’autonomia scolastica, ma
anche la Riforma della Costituzione del 2001 appare un incidente di
percorso, alla luce di quello che è successo da allora ad oggi.
Tutto è continuato tamquam non esset, l’unica istituzione che ha
lavorato a pieno ritmo è stata la Corte Costituzionale.
Alla luce delle sentenze della Corte, delle proposte delle Regioni,
delle timide novità di natura legislativa di questi ultimi tempi, siamo
sempre più convinti che la gestione del sistema di istruzione e
formazione si debba centrare sull’autonomia scolastica, partendo dalla
sua caratterizzazione di autonomia funzionale nella gestione
dell’offerta formativa e costruendo intorno ad essa un sistema che la
valorizzi in pieno.
Le alternative non appaiono certo convincenti:
- un assetto statocentrico, qual è quello ancora oggi in vigore, ma che
è palesemente in contrasto con la Riforma Costituzionale del 2001, che
bisognerà pur decidersi ad applicare
- una gestione del sistema affidato alle Regioni e agli EE.LL, sul
modello della Provincia autonoma di Trento, con tutti i pericoli di
sottomissione della scuola alla politica facilmente intuibili
- un sistema misto, dove per le materie di loro competenza le Regioni e
gli EE.LL. “si avvalgono” delle strutture e del personale statale sul
modello della Regione Sicilia, un modello destinato a non funzionare e
rimanere sostanzialmente statocentrico; desta meraviglia che alla fin
fine le Regioni propongano proprio questo modello.
Nel numero 3, abbiamo avanzato una proposta, che qui riprendiamo,
quella dell’espansione dell’autonomia scolastica sul territorio,
timidamente adombrata nel D.L. 5/2012, che valorizzi le reti e le
associazioni e faccia un passo ulteriore a livello di gestione di
sistema.
Perché non riprendere in forma adeguata all’oggi l’ “Agenzia per la
formazione e l'istruzione professionale”, di cui Bassanini parlava 13
anni fa? Perché non pensare ad un’Agenzia di Gestione del sistema di
istruzione e formazione che sia autonoma anche se incardinata
nell’Amministrazione statale, riservando allo Stato, alle Regioni e
agli EE.LL., a seconda delle diverse competenze, le funzioni di
indirizzo, di controllo, di valutazione e di potere sostitutivo in caso
di inadempienza?
Pietro Perziani
perziani@libero.it