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Contratto: Contrattazione integrativa di istituto: le sentenze consolidano una giurisprudenza sull’art. 6 ora di esclusiva prerogativa e responsabilità del dirigente scolastico

Giurisprudenza

Solo con il contratto collettivo nazionale successivamente sottoscritto all’entrata in vigore del d.lgs. 150/09, ovvero con la tornata successiva a quella in corso (che è tuttora il CCNL 29-11-07), sarebbero state definite le nuove e più ristrette materie oggetto di contrattazione integrativa, mentre le altre involgenti i potenziati poteri datoriali (organizzazione degli uffici, misure concernenti la gestione dei rapporti di lavoro e delle risorse umane) avrebbero potuto essere derubricate ad informazione (preventiva e/o successiva).
La seconda interpretazione, ostinatamente perorata dal ministro della funzione pubblica, è stata, successivamente ed in larga prevalenza, assunta dai tribunali del lavoro (in primo grado e in appello) alla stregua di criteri ermeneutici sistematici e teleologici, imponenti l’immediata applicabilità delle introdotte disposizioni di legge (ius superveniens), siccome dotate di carattere imperativo e dunque sostitutive delle difformi preesistenti norme pattizie, in virtù del meccanismo della c.d. etero integrazione, ex artt. 1329 e 1419, 2°, codice civile.
Sicché, per risolvere il contrasto di giurisprudenza, è dovuto intervenire il legislatore delegato, con l’emanazione di un decreto correttivo-interpretativo, al di cui tenore:

  • L’adeguamento dei contratti collettivi integrativi è necessario solo per quelli vigenti alla data del 14 novembre 2009, mentre per quelli sottoscritti successivamente si applicano immediatamente le disposizioni già introdotte dal d.lgs. 150/09;
  • tutte le disposizioni del pluricitato d.lgs. 150/09 facenti riferimento alla «tornata contrattuale successiva a quella in corso» devono interpretarsi come esclusivamente riferibili ai procedimenti negoziali di approvazione dei contratti collettivi nazionali. Che pertanto afferiscono a norme processuali e non sostanziali, tali essendo quelle concernenti i poteri di indirizzo nei confronti dell’ARAN e rivisitazione della sua organizzazione, la costituzione dei vari comitati di settore, l’intera procedura autorizzatoria-certificatoria della contrattazione collettiva per il riscontro di coerenza con gli atti di indirizzo e con i vincoli di bilancio.

Infine, con norme transitorie (sesto ed ultimo articolo del menzionato decreto legislativo n. 141/11), viene confermato che le differenziazioni retributive nelle predeterminate fasce, collegate ai meccanismi della performance e del merito, prescritte dal d.lgs.150/09, nella loro concreta regolazione (id est: effettività) si applicano «a partire dalla tornata di contrattazione collettiva successiva a quella relativa al quadriennio 2006-2009».
E’ però possibile, medio tempore, utilizzare in sede di contrattazione integrativa eventuali economie aggiuntive destinate all’erogazione dei premi dall’art. 16 comma 5 della legge 111/11, di conversione del d.lgs. 98/11 (nell’importo massimo del 50%, di cui 50% destinato all’erogazione dei premi, ex art. 19 d.lgs. 150/09, cit.): possibile, ma non obbligatorio.
Il che è a dire che i contratti integrativi acquistano una propria autonomia, non dipendendo più dal (prossimo) contratto collettivo nazionale di lavoro (deputato a definirne ambiti, procedure e termini).
Di conseguenza, ogni dirigente scolastico – fino a quando non sarà stipulato il prossimo contratto collettivo nazionale di lavoro – è, più che legittimato, obbligato ad espungere, motu proprio, da ogni contratto d’istituto successivo al 14 novembre 2009 tutte quelle materie elencate nell’art 6 CCNL 29 novembre 2007, già oggetto di negoziazione paritetica e vincolante (quelle contrassegnate, nel secondo comma, dalle lettere h, i, m), che ora recedono ad informazione.
Sono le modalità di utilizzazione di tutto il personale docente, educativo ed ATA dell’istituzione scolastica; i criteri di assegnazione del predetto personale alle sezioni staccate e ai plessi; ragionevolmente i criteri per la ripartizione delle risorse  del fondo di istituto e per l’attribuzione dei compensi accessori, compresi i compensi relativi ai progetti nazionali e comunitari; i criteri e le  modalità circa l’organizzazione del lavoro e l’articolazione delle attività retributive con il cennato fondo d’istituto (che permane nelle sue attuali configurazione e funzione: performance e merito non c’entrano nulla).
Del pari, non dovrebbe esserci più spazio per qualsivoglia contrattazione ( nel senso di soluzione frutto di necessario accordo tra le parti) su tutte quelle materie disseminate nel CCNL e non qualificabili direttamente attinenti al rapporto di lavoro.
Concretamente, il dirigente scolastico, previa espressa disdetta dei contratti d’istituto non conformi, dovrà subito dopo formalizzare la sua proposta, escludente – a suo  motivato giudizio -  le suddette materie, senza dover temere denunce per comportamento antisindacale; in quanto, attributario ex lege del potere esclusivo di proposta,  facoltizzato a qualificare le materie non più oggetto di contrattazione, ovvero a prospettare la propria interpretazione.
Dovrà solo astenersi, prudenzialmente, dall’agire subito in modo unilaterale ed autoritativo. Diciamo che è sensato, qualora la controparte si dimostri ostile e/o irremovibile, traccheggiare per una ventina di giorni, mantenendo ferma, negli incontri ravvicinati e successivi, la propria posizione; per poi attivare la procedura – confermata dal d.lgs. 141/11 – di cui all’art. 40, comma 3-ter, aggiunto dall’art. 54, 1° comma, d.lgs. 150/09, che gli consente di provvedere in via provvisoria sulle materie oggetto del mancato accordo, fino alla successiva sottoscrizione (id est: se la controparte accetterà di firmare alle condizioni sostanzialmente imposte, altrimenti il meccanismo proseguirà all’infinito, non essendoci un termine obbligato), al fine (generico, quindi facilmente allegabile in un eventuale giudizio) di assicurare la continuità e il migliore svolgimento della funzione pubblica.
E’, in buona sostanza, il de profundis della contrattazione integrativa d’istituto, mentre per quella nazionale se ne potrà – forse – ricominciare a parlare non prima del 2014.
E le stesse RSU – il cui rinnovo è imminente – pare ormai che servano solo per consentire, ogni tre anni, al sindacato di integrare il dato associativo con quello elettorale al fine di misurarne la rappresentatività.
Senonché, alcuni giudici del lavoro di prime cure (quelli di Nuoro, di Bologna, di Napoli e – da ultimo – di Velletri), dopo aver tributato il formale omaggio alla vincolante interpretazione normativa appena sintetizzata, hanno poi decretato l’antisindacalità di comportamenti posti in essere da dirigenti scolastici, sottrattisi all’obbligo di contrattazione (di «contrattazione concordata», a scanso di equivoci!) delle materie pluricitate (elencate nelle lettere h, i, m, art. 6, secondo comma, CCNL), in quanto «non rientranti tra le materie demandate dall’ art. 34 del d.lgs. 150/09 al potere di definizione unilaterale degli organi di gestione»!
Insomma, secondo questi giudici – subito supportati dai sindacati generalisti – la contrattazione, nella formulazione attuale dell’art. 6 del CCNL, è coerente con il decreto 150/09, in quanto non interviene nelle misure inerenti la gestione delle risorse umane e finanziarie, né sulla direzione e organizzazione degli uffici (art. 5 del d.lgs. 165/01 come modificato dal 150/09), occupandosi sostanzialmente dei criteri per la mobilità interna, dei criteri di utilizzazione del personale, dei criteri per definire l’organizzazione dell’orario di lavoro, dei criteri per la ripartizione delle risorse contrattuali e la definizione dei compensi del salario accessorio, senza invadere le competenze degli organi collegiali, né quelle del dirigente.    
E’ di palmare evidenza – tramite l’indebita introduzione e distinzione dei due termini: misure e criteri – l’assurdità di questa interpretazione, scorretta ed infedele rispetto all’abbondanza dei dati testuali, sì da sortire effetti abrogativi – per via giudiziaria – della legge delega 15/09 e del susseguente decreto attuativo 150/09 in parte qua, infine vanificando la novella – ritenuta risolutiva dal legislatore – del d.lgs. 141/11.
Ma ancor più stupefacente è stata la posizione assunta dal MIUR, nella persona del direttore generale del personale; che il primo settembre 2011, ad apertura dell’anno scolastico, ha emanato la nota prot. AOODGPER 6900/11 dettante la disciplina, a suo dire vigente, dell’assegnazione del personale docente e ATA ai plessi e alle sezioni staccate, completamente dimentico dell’emanazione del plurimenzionato, e già in gazzetta ufficiale, d.lgs. 141/11 e di una – risalente – normativa che ha riformato, in chiave autonomistica, il sistema scolastico, attribuendo alle singole scuole, enti-organi dell’amministrazione, la personalità giuridica preordinata all’esplicazione della loro autonomia funzionale, contestualmente conferendo ai già presidi e direttori didattici – funzionari direttivi esecutori di disposizioni da far eseguire – la qualifica dirigenziale, per contro implicante autonomi poteri decisori, con connessa responsabilità diretta, non requisibili dal potere politico, se non per espressa previsione di legge, né espropriabili dalle burocrazie ministeriali.
La nota in discorso, preso atto che il dipartimento della funzione pubblica non aveva ammesso a certificazione le disposizioni del CCNI sulle utilizzazioni e assegnazioni del personale ai plessi e sedi scolastiche, in quanto prerogative datoriali, incoerentemente detta poi minuziose misure «per assicurare una uniformità di comportamento da parte dei dirigenti scolastici, cui spetta il compito di assegnazione del personale ai plessi e alle sedi staccate».
E le indirizza ai direttori generali degli uffici scolastici regionali, «supposti» superiori gerarchici dei dirigenti scolastici, quindi «supposti» legittimati al controllo del corretto comportamento dei medesimi, con il conseguente esercizio del potere sanzionatorio in caso di deviazione dagli ordini (ché tali oggettivamente appaiono) impartiti.
Più della stravaganza dei giudici, questa improvvida torsione interpretativa dell’amministrazione, che volutamente – vogliamo crederlo – ignora cogenti norme di legge, ha ringalluzzito i sindacati del comparto scuola, che hanno fatto subito partire una raffica di diffide ai dirigenti scolastici di tutt’Italia (fossero o meno loro iscritti) ad aprire immediatamente la contrattazione integrativa d’istituto su tutte le materie figuranti nell’art. 6, CCNL 29-11-07, preesistente alla cennata riforma Brunetta, considerata tam quam non esset; e, laddove non sufficienti, la loro denuncia ai giudici del lavoro per comportamento antisindacale.
Nelle Marche si è andati oltre, con la diramazione in tutte le scuole della sentenza di condanna (rectius: dichiarazione di antisindacalità del comportamento) di un dirigente scolastico che – incurante delle minacce ricevute – aveva escluso dalla contrattazione integrativa d’istituto ( ma non dall’informativa) le materie – le solite – ravvisate, e motivate, attratte alle sue prerogative gestorie.
Insomma, colpirne uno per educarne cento!
Finché non è arrivato un filotto di sentenze, emesse dai tribunali del lavoro in secondo grado, a ripristinare la legalità, a fronte della protervia delle associazioni sindacali del «personale della scuola» e della supina acquiescenza dell’amministrazione.
Si tratta delle sentenze dei giudici del lavoro di Napoli e di Nuoro, rispettivamente del 28 novembre e del 20 dicembre 2011, nonché del giudice del lavoro di Bologna, stessa ultima data e con riserva di far seguire al dispositivo la parte motiva entro sessanta giorni. Esse si aggiungono pertanto alla conforme sentenza del giudice del lavoro di Pesaro (n. 417 del 27-10-10, la prima resa in sede di appello).
Il magistrato napoletano concorda con il collega che aveva pronunciato in primo grado sull’immediata e pacifica vigenza, quale norma imperativa, dell’art. 5 del d.lgs. 165/01, novellato dall’art. 34 del d.lgs. 150/09, in punto degli esclusivi poteri datoriali in materia delle determinazioni circa l’organizzazione degli uffici, le misure inerenti la gestine dei rapporti di lavoro ed in particolare attinenti alla gestione delle risorse umane, nonché la direzione  e l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici.
Parimenti concorda sull’autoconsistenza della contrattazione integrativa, non più vincolata – dopo il 31 dicembre 2010: infra – alla previa stipulazione del «successivo contratto collettivo nazionale» che dovrebbe definire ambiti, procedure e termini (supra). Dissente, invece, sulla capziosa distinzione tra criteri (contrattabili) e misure (solo oggetto di informativa), posta a giustificazione della permanente vigenza dell’intero comma 2, lettere h-m art. 6, CCNL 29-11-07 (e della conseguente dichiarazione di antisindacalità del difforme comportamento tenuto dal dirigente scolastico).
Di guisa che il giudice di appello «osserva in specie che le materie di cui all’art. 6 lett. h,i, ed m del CCNL 2006/2009 attengono all’utilizzo del personale docente in relazione al piano di offerta formativa che l’istituto predispone (art. 6 lett. h); all’adeguata articolazione del personale docente in relazione alle sezioni distaccate e ai plessi scolastici nonché in merito ai rientri pomeridiani (art. 6, lett. m).
Ebbene, appare di tutta evidenza che tali disposizioni hanno riguardo all’organizzazione del lavoro in generale e non agli aspetti retributivi del rapporto che, come tali, incidono sul singolo rapporto e in relazione alle quali si giustifica la necessità dell’intervento della contrattazione attraverso la predisposizione, da parte del datore pubblico, di una piattaforma di consultazione sindacale.
Talché per tali materie, alla stregua della previsione normativa generale di cui all’art. 5, 2° comma d.lgs. 165/01, si impone al datore un solo dovere di informazione delle OO.SS. ma non anche l’obbligo di consultazione.
Ne consegue che, in specie, non essendo tenuto il dirigente dell’istituto alla previa consultazione delle organizzazioni sindacali sulle materie di cui all’art. 6, CCNL cit, la condotta datoriale non può essere qualificata in termini di antisindacalità. Pertanto l’opposizione merita accoglimento e il decreto pronunciato in data 7.2.011 ai sensi dell’art. 28 St. Lav. va revocato».
Ancor più articolata, e di analogo contenuto, è la motivazione posta a fondamento della sentenza del giudice di appello di Nuoro, riassumibile nei termini che seguono.

  • Il dato testuale (art. 5, d.lgs. 165/01, novellato dal d.lgs. 150/09) attribuisce ai poteri datoriali, quindi escludendole dalla contrattazione, le materie afferenti alla gestione delle risorse umane, alla direzione e all’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici;
  • Nonostante si sia verificato un vivace contrasto giurisprudenziale, è da ritenersi che le materie di cui alle pluricitate lettere h, e ed m,art. 6, CCNL 29-11-07, rientrano nella fattispecie dell’appena menzionato articolo 5, d.lgs. 165/01 e non attengono alla regolamentazione degli obblighi o dei diritti che incidono in via diretta sul rapporto di lavoro con il singolo dipendente, bensì alla definizione di regole riguardanti l’organizzazione degli uffici, compresa l’articolazione dell’orario di lavoro in relazione alle esigenze organizzative (mentre la durata dell’orario settimanale, incidendo direttamente sul rapporto di lavoro, resta oggetto di contrattazione);
  • In considerazione della ratio legis «di rafforzare notevolmente le prerogative dirigenziali – evidentemente anche a discapito di quelle sindacali – appare difficilmente sostenibile l’interpretazione, notevolmente riduttiva, della scelta di politica legislativa (evidentemente non sindacabile in sede giudiziaria) e della portata innovativa della riforma c.d. Brunetta, secondo cui sarebbe esclusa da tali prerogative e sarebbe demandata alla contrattazione collettiva nazionale e/o integrativa proprio l’attività di determinazione dei criteri per l’individuazione e l’assegnazione del personale agli uffici ed alle attività indicate dalle disposizioni di cui alle lettere h), i) ed m), in cui maggiormente si concreta il ruolo organizzativo e gestionale del dirigente rispetto alla fase successiva, invero esecutiva della precedente, di concreta individuazione del personale sulla base dei criteri in precedenza determinati. Ne consegue che l’attività posta in essere dal dirigente scolastico non può dirsi antisindacale, avendo egli legittimatamente ritenuto di dover escludere dall’ambito della contrattazione collettiva integrativa le materie in esame, che la legge direttamente attribuisce alle sue prerogative»;
  • Le disposizioni legislative introdotte dal decreto brunettiano prevalgono (per dichiarazione espressa: art. 33, d.lgs. 150709) sul contratto collettivo nazionale, all’uopo scattando i plurimenzionati meccanismi di etero integrazione, di cui agli artt. 1339 e 1419, codice civile;
  • In ogni caso, l’art. 65 del d.lgs. 150/09 impone(va) l’adeguamento, entro il 31 dicembre 2010 dei contratti integrativi non allineati ai sopraggiunti vincoli di legge, nonché la nullità, a partire dal 1 gennaio 2011, dei contratti integrativi in parte qua. Sicché «per, tali motivi l’opposizione deve essere accolta, con la conseguente revoca del decreto emesso in data 1.6.2011».

Sia il giudice d’appello di Napoli che quello di Nuoro (del giudice di Bologna ancora non sappiamo) hanno statuito l’integrale compensazione tra le parti delle spese processuali, in considerazione della natura interpretativa della questione esaminata e del significativo contrasto giurisprudenziale registratosi in materia.
Il che deve stimarsi condivisibile, considerato che la richiamata ed oscillante giurisprudenza ha riguardato decreti emessi tutti in primo grado, e che la «natura interpretativa» di tutte le sentenze finora rese in appello (e tutte sfavorevoli – per quanto ci è stato dato di sapere – ai sindacati del comparto scuola che hanno prodotto, in quantità industriale, denunce per comportamento antisindacale di dirigenti scolastici, propri iscritti e non) ha investito un  materiale normativo – il d.lgs. 150/09 – tecnicamente (e frettolosamente) mal confezionato, gravato da non poche aporie, per risolvere le quali si è resa necessaria l’emanazione del decreto legislativo interpretativo e correttivo n. 141/11, successivo ai fatti di causa.
Ma ora, dopo le predette conformi sentenze di appello e, soprattutto, alla luce dell’ultima novella legislativa testé menzionata, l’estenuante telenovela della contrattazione integrativa d‘istituto dovrebbe ritenersi cessata.
POST SCRIPTUM:
«Dovrebbe», è d’uopo puntualizzarlo, perché non siamo in un paese normale, ma in un paese in cui vive, e prospera, una miriade di sindacati e sindaca tini, rappresentativi e non; attributari di distacchi, semiesoneri, permessi retribuiti; dotati di corpose burocrazie e di attrezzati uffici, rigorosamente esenti dall’ICI (ora IMU); contornati da stuoli di avvocati (la sola città di Roma ne ha di più di tutta la Francia!) ciascuno dei quali gode, praticamente, di una sede giudiziaria sotto casa o poco lontano. E a ben poco potrebbero valere, per i nostri sindacati, gli effetti dissuasivi di condanna alle spese per lite temeraria.
Il preannuncio di una rinnovata (persistente) ostilità è nelle inequivoche parole del segretario generale della FLCGIL, che nell’incontro del 13 gennaio con il neoministro della funzione pubblica chiederà l’allentamento dei vincoli della riforma Brunetta anche sulla contrattazione decentrata, precisamente «l’esigibilità della contrattazione integrativa nel pieno rispetto dei contratti vigenti».
Altrimenti sarà guerra, partendo – c’è da giurarlo – dall’attacco all’anello debole della catena o al ventre molle dell’amministrazione, se più piace: i dirigenti scolastici.
Punto e a capo?









Postato il Sabato, 04 febbraio 2012 ore 11:50:11 CET di Salvatore Indelicato
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