Università degli Studi di Roma “La Sapienza”Facoltà di Economia Istruzione e crescita economica

Lectio Magistralis del prof. Mario Draghi, Governatore della Banca d’Italia, in occasione dell’inaugurazione del 100° anno accademico
Roma, 9 novembre 2006


1. Istruzione e sviluppo

Nel secondo dopoguerra l’Italia si avviò su un sentiero di sviluppo
sostenuto e lo percorse per più di un quarto di secolo. Venne recuperata
una parte cospicua del ritardo nei confronti dei paesi con più elevati
livelli di benessere economico. Lo sviluppo, pur connotato da
tensioni sociali e conflitti distributivi, a tratti acuti, beneficiò di
diversi fattori, interni ed esterni, che consentirono di conseguire
fortissimi guadagni di produttività. Vennero impiegate crescenti risorse
nei settori a più elevato prodotto per addetto, prima largamente
sottoutilizzate nel comparto primario, completando
la transizione verso un’economia industriale. La crescita dell’economia, di
durata e intensità senza precedenti nel nostro paese, fu accompagnata
da un innalzamento progressivo del livello di istruzione della
popolazione, che seppe combinarsi efficacemente con lo stato delle
conoscenze tecnologiche.

Dagli anni novanta l’irruzione delle economie emergenti sui mercati
internazionali, l’avvento delle nuove tecnologie dell’informazione e della
comunicazione, le biotecnologie, le tecnologie dei materiali sottili mutano
radicalmente le caratteristiche dello sviluppo economico a livello globale.
Hanno disegnato nuove gerarchie, rivoluzionato i processi
produttivi, modificato in modo
sostanziale, soprattutto nei paesi avanzati, le caratteristiche
dell’input di lavoro domandato dalle imprese. Ha preso nuova forza
quell’ampio filone della letteratura economica che da tempo è volto
a riflettere sul nesso fra istruzione e sviluppo.

A grandi linee, il livello di istruzione riveste un peso determinante nello
spiegare i processi di crescita economica sotto due fondamentali profili.

Il primo attiene al miglioramento delle conoscenze applicate alla
produzione: l’accumulazione di capitale umano alimenta l’efficienza
produttiva, sospinge la remunerazione del lavoro e degli altri fattori
produttivi. Questo motore della crescita diviene ancora più rilevante nelle
fasi caratterizzate da rapido progresso tecnico. Edmund Phelps notava fin
dagli anni sessanta come l’acquisizione di un livello avanzato di
conoscenze sia condizione essenziale per innovare e per adattarsi
alle nuove tecnologie. La dotazione di capitale umano assume un
valore cruciale che trascende chi ne usufruisce in prima istanza: essa
promuove la generazione e la diffusione di nuove idee che danno impulso al
progresso tecnico; migliora le prospettive di remunerazione e, chiudendo
il circolo virtuoso, accresce l’incentivo all’ulteriore investimento in
capitale umano.

Il sistema di istruzione quale fonte primaria di accumulazione di
questo tipo di capitale produce esternalità rilevanti, che
contribuiscono a innalzare le prospettive di crescita dell’intera
economia. È, questa, una delle intuizioni più interessanti delle
“nuove” teorie della crescita endogena. Secondo alcune stime, il
rendimento sociale dell’istruzione è superiore al rendimento privato,
cioè ai più elevati benefici di cui gode chi possiede una maggiore e
migliore istruzione.
Ma le esternalità, e veniamo al secondo profilo, non si limitano
all’ambito strettamente produttivo: incidono sullo stesso contesto
sociale, contribuendo anche per questa via alla crescita economica. Questo
aspetto è stato analizzato soprattutto in relazione ai paesi in via di
sviluppo, ma concerne naturalmente anche le società avanzate. Da
tempo il pensiero economico, e non solo, sottolinea come le proprietà
di efficienza dei mercati in una economia non possano prescindere dal
“capitale sociale”, definito come l’insieme delle istituzioni, delle
norme sociali di fiducia e reciprocità nelle reti di relazioni
formali e informali, che favoriscono l’azione collettiva e
costituiscono una risorsa per la creazione di benessere. A livello
aggregato il capitale sociale, distinto dal capitale umano a cui
pure è collegato, è un fattore di sviluppo umano, sociale,
economico. Esso è il sistema di valori condiviso, che garantisce il senso
di responsabilità verso gli impegni assunti dalle parti nella formazione di
un contratto. Questi valori rappresentano un tratto dell’identità di un
paese, che si fissa nel lungo periodo, per via di consuetudini e
principi che si tramandano di generazione in generazione. Il sistema
di istruzione può arricchire questa eredità, accrescendone le
opportunità, attenuandone gli aspetti negativi.
Il capitale sociale è fattore particolarmente rilevante per lo sviluppo dei
mercati finanziari: il rapporto di reciproca fiducia tra debitore e
creditore è alla base della stabilità e della correttezza delle
relazioni. La sua mancanza costituisce tra l’altro barriera all’entrata nel
mercato di imprese di nuova creazione. Un avanzato grado di scolarità
agevola l’accesso critico a informazioni utili per la valutazione della
convenienza e del rischio di un contratto finanziario; ne derivano minori
costi di apprendimento e di gestione di un investimento, un
maggiore incentivo alla partecipazione ai mercati finanziari.

L’istruzione allenta i vincoli economici e culturali che legano
gli individui al proprio ambiente di origine. Aumenta le probabilità
che i più capaci e meritevoli accedano a funzioni di governo
nell’organizzazione dei fattori produttivi. Anche per questa via
influisce positivamente sulla crescita economica: una buona
istruzione incide sulla efficienza delle imprese, pone le
condizioni affinché il processo di selezione concorrenziale degli
imprenditori più innovativi, più adatti a sospingere lo sviluppo economico,
si dispieghi senza i freni esercitati da diritti di casta e da posizioni
di rendita.
Lo spettro di queste riflessioni sul nesso fra istruzione e sviluppo si può
estendere agli aspetti demografici. La diffusione di elevati livelli di
istruzione si associa, a parità di altre circostanze, a
migliori condizioni di salute e a un aumento della speranza di
vita, in quanto può indurre
comportamenti meno rischiosi e una maggiore capacità di elaborare
l’informazione utile alla prevenzione e all’accesso alle cure
disponibili.


2. L’istruzione e il potenziale di crescita dell’economia italiana

Dalla metà dello scorso decennio la produttività del lavoro
aumenta in Italia di un punto percentuale l’anno meno che nella media
dei paesi dell’OCSE. Questo fenomeno è alla radice della crisi di crescita
e di competitività che il Paese vive.

Il rapido aumento dell’occupazione degli ultimi anni, favorito
dalla moderazione salariale, dalla legalizzazione di parte
dell’immigrazione, dalle riforme del mercato del lavoro, ha portato a
un fisiologico e atteso rallentamento nella dinamica della
produttività. Vi si è aggiunto però un deterioramento delle
condizioni di efficienza complessiva del sistema economico. Lo sintetizza
la recente riduzione del livello di produttività totale dei fattori, caso
unico tra i paesi industriali. Ciò appare ancor più inquietante alla luce
degli scenari demografici per i prossimi decenni. Secondo le proiezioni
disponibili, anche tenuto conto di cospicui flussi migratori, la
popolazione in età da
lavoro è destinata a ridursi in maniera rilevante, frenando
ulteriormente la crescita potenziale dell’economia italiana. Solo un
significativo aumento della partecipazione al mercato del lavoro e una
ripresa della crescita della produttività potranno contrastare
questi andamenti. Un aumento dell’istruzione media della popolazione e
della sua qualità è condizione necessaria per entrambi.

La partecipazione al mercato del lavoro in Italia, nonostante i
significativi progressi degli ultimi dieci anni, è ancora molto inferiore
alla media europea, in particolare per le donne, i giovani
e le classi di età più elevate. Una maggiore istruzione tende a
ridurre questi divari. Nei paesi dell’OCSE il tasso di occupazione
medio dei maschi di età compresa tra i 25 e i 64 anni con un grado di
istruzione universitario è di 15 punti percentuali superiore a
quello di coloro che possiedono solo un diploma di scuola secondaria
inferiore; per le donne il divario sale a 30 punti.
La maggiore probabilità di essere occupate delle persone più istruite
riflette la più alta propensionea partecipare al mercato del lavoro e, per gli adulti, il minor rischio di
disoccupazione. Stime del

Servizio Studi della Banca d’Italia indicano che, a parità di ogni altra
circostanza, nel nostro paese
la probabilità di partecipare al mercato del lavoro aumenta di 2,4 punti
percentuali per ogni anno di scuola frequentato. Nelle regioni
meridionali questo valore sale a 3,2, indice di una maggiore
scarsità relativa di lavoratori qualificati. Ciò mostra in tutta
evidenza lo speciale beneficio per il
superamento del dualismo territoriale che si otterrebbe da politiche che
curino l’innalzamento del grado di istruzione al Sud.

Possedere un elevato livello di istruzione costituisce inoltre il migliore
strumento per ridurre i rischi insiti in percorsi di carriera
frammentari e quelli connessi con la perdita dell’occupazione, oggi
più elevati che in passato a causa del crescente ricorso a rapporti di
lavoro a tempo determinato. All’aumentare della qualificazione
professionale cresce infatti l’incentivo per l’impresa a investire
in rapporti stabili e duraturi, diventa maggiore la possibilità
per il lavoratore di ritrovare pronta collocazione nel caso di
rapporti di lavoro insoddisfacenti o di eventi sfavorevoli che coinvolgano
il posto di lavoro.

Più elevati livelli di istruzione favoriscono guadagni di produttività. Una
misura imperfetta di questa relazione è desumibile dal legame tra
titolo di studio e reddito da lavoro, ovvero dai rendimenti privati
dell’istruzione. Nella maggioranza dei paesi dell’OCSE, la remunerazione
delle persone con un titolo equivalente alla nostra laurea specialistica
supera di almeno il 50 per cento quella dei lavoratori con diploma di
scuola secondaria. I differenziali salariali tra lavoratori in
possesso di diploma e quelli con la sola licenza media sono compresi tra il
15 e il 30 per cento. In Italia il rendimento privato dell’istruzione
è inferiore alla media dei paesi dell’OCSE; ciò
nonostante, un dato ammontare di risorse finanziarie investite in
istruzione, anche tenendo conto dei costi sostenuti, rende molto di più di
impieghi alternativi.
Un insufficiente livello di istruzione può ripercuotersi
sull’andamento della produttività a causa della conseguente scarsa
capacità di realizzare le opportunità legate al rapido progresso
tecnico. Solo di recente, e con ritardo nel nostro paese,
l’organizzazione della produzione ha iniziato a trarre beneficio
dall’uso intensivo delle tecnologie dell’informazione, sul quale incide in
misura essenziale l’innalzamento della qualità dell’offerta
formativa. L’Italia, tra i paesi a più elevato livello di sviluppo,
è finora caratterizzata per l’anomalia e la staticità del suo
modello di specializzazione, in cui spiccano proprio i comparti
caratterizzati da medio-bassa intensità di capitale umano: è un modello
coerente con una scarsa dotazione relativa di manodopera a elevata
qualifica. Nel nuovo contesto tecnologico e competitivo tale modello
penalizza la nostra economia, ostacolandone l’inserimento nei comparti
innovativi oggi più dinamici ed esponendola alla inasprita concorrenza dei
paesi emergenti.

Fondamentale nel superare la staticità di questo modello è anche
la diffusione di capacità manageriali che sappiano ridisegnare i
processi produttivi, sfruttare le tecnologie, riallocare le risorse.
La diffusione di tali capacità può discendere da un più elevato
grado di istruzione; si
accompagna anche inevitabilmente con una maggiore contendibilità della
proprietà delle imprese.

3. Quale istruzione?
Nel secolo scorso la scuola e l’università italiane hanno
sostenuto la crescita economica e civile del Paese; sono divenute
meno elitarie, si sono progressivamente aperte alla società;
educando milioni di cittadini che ne erano prima esclusi, hanno ridotto le
disuguaglianze, ma hanno reso allo stesso tempo più difficile conseguire un
elevato standard qualitativo. Nel corso dei decenni
gli interventi di riforma del sistema scolastico e universitario nazionale
hanno solo in parte recepito
le nuove istanze per una efficace transizione di una massa crescente di
studenti ai gradi più elevati
di istruzione, oggi più che mai indispensabili alla luce dei mutamenti in
atto nel mercato del lavoro dei paesi avanzati.
Il deficit di istruzione resta preoccupante, per il ritardo con cui si è
dato avvio in Italia alla scolarizzazione di massa e per le più sfavorevoli
dinamiche demografiche. Nonostante i significativi progressi conseguiti
nell’innalzare il livello di istruzione dei più giovani, nel 2005
la quota di diplomati nella fascia di età tra i 25 e i 64 anni era solo
del 37,5 per cento, un valore inferiore di quasi otto punti alla media dei
paesi dell’OCSE. Ancora più elevato era il differenziale nella quota
di laureati, che in Italia raggiungeva appena il 12 per cento,
la metà della media dei paesi
dell’OCSE. Dato il più rapido invecchiamento demografico, l’incidenza dei
giovani sul totale della popolazione è tra le più basse nel confronto
internazionale. Ne discende che i progressi conseguiti dalle nuove
generazioni hanno un limitato impatto sui livelli medi di istruzione della
popolazione.

Troppi adolescenti non frequentano tuttora la scuola e quelli che lo fanno
mostrano maggiori difficoltà nell’apprendere rispetto ai loro coetanei
europei: nel 2004 solo 76 ragazzi su 100 conseguivano il diploma,
un valore tra i più bassi nel confronto con i paesi avanzati. Secondo le
periodiche rilevazioni dell’OCSE gli studenti italiani alla fine della
scuola dell’obbligo si collocano agli ultimi posti nell’apprendimento della
matematica, avendo accumulato un ritardo pari a un anno; risultato forse
non sorprendente, considerando la caduta del numero di studenti nei corsi
di laurea in matematica e fisica. Anche nelle altre discipline i risultati
appaiono poco confortanti: nella capacità
di comprensione di un testo, la quota di studenti con risultati
insufficienti si colloca in Italia su livelli nettamente superiori
alla media dei paesi europei.
A risultati medi insoddisfacenti si aggiungono ampi divari
territoriali a svantaggio degli studenti delle regioni meridionali e
un’elevata variabilità tra istituti scolastici. La dispersione dei
risultati dell’apprendimento dei quindicenni è tra le più elevate dei paesi
OCSE.
Pur in presenza di una scuola pubblica, il grado di istruzione e
il reddito delle famiglie di
provenienza rimangono determinanti: se la qualità delle scuole è
differenziata e non vi è trasparenza
informativa solo genitori “istruiti” sapranno guidare i propri
figli verso le classi e i professori migliori.

I nostri problemi non dipendono da un ammontare inadeguato di risorse
pubbliche destinate all’istruzione scolastica. La spesa per studente
nella scuola dell’obbligo e in quella secondaria è anzi più elevata
rispetto alla media dei paesi dell’OCSE, per effetto non già di maggiori
retribuzioni pro capite del personale docente, bensì di un più alto
rapporto numerico tra docenti e studenti: in Italia ogni cento alunni vi
sono 9,4 insegnanti nelle scuole secondarie e 9,2 nelle scuole elementari,
a fronte di valori pari a 7,4 e 6,1 nei paesi dell’OCSE e a 8,5 e 6,8 nella
media dei paesi europei. Sull’alto rapporto insegnanti/alunni in Italia
influiscono scelte di politica sociale, come l’ampio sostegno agli
studenti diversamente abili e la fornitura di servizi educativi in loco
anche a comunità
di piccole dimensioni sparse sul territorio. Ma pur tenendo conto di questi
fattori, il divario con gli altri paesi rimane elevato, riflettendo
tra l’altro la frammentazione degli insegnamenti, e non si traduce
in una miglior qualità dei risultati scolastici. Pesano carenze
nell’organizzazione e nella motivazione del personale.

Gli effetti sulla crescita economica derivanti da un innalzamento dei
livelli medi di istruzione possono essere più o meno intensi a seconda
degli indirizzi formativi che si promuovono: sono più
efficaci quelli che accrescono la mobilità di impiego dei lavoratori e,
soprattutto, la diffusione di nuove idee.

Negli Stati Uniti la maggiore diffusione di conoscenze di base ha
bene accompagnato l’accelerazione del progresso tecnico, contribuendo
ad ampliare il vantaggio di crescita nei confronti dell’Europa
continentale.

Le scuole tecniche e gli istituti professionali, basati su percorsi
specialistici, hanno tradizioni antiche, soprattutto in Germania, dove
hanno sostenuto lo sviluppo economico e sociale dall’inizio
del secolo scorso. Sono nati in un’epoca in cui la definizione
di professionalità era molto più circoscritta e stabile che non
oggi, fondata com’era su modalità di lavoro e su conoscenze
relativamente durature nel tempo. Oggi è diffusa l’esigenza di modificare
in parte non trascurabile
la vocazione di questo tipo di scuole, perché occorrono in misura maggiore
conoscenze che siano adattabili a contesti tecnologici dai confini
assai più labili e soggetti a continui mutamenti. Pur riconoscendo
il ruolo importante che le scuole tecniche e professionali svolgono ancora
per il nostro sistema produttivo, la formazione scolastica può
essere maggiormente indirizzata verso l’acquisizione di abilità
generali, che siano anche di incoraggiamento a proseguire gli studi fino ai
gradi più elevati.

Questo ci porta a discutere brevemente dell’università. Nella
popolazione più giovane, compresa tra 25 e 34 anni, la quota che
in Italia completa un corso di studi post-secondari, nonostante il
significativo recupero negli anni più recenti sulla spinta nel nuovo
ordinamento del
2002, è ancora al di sotto della media dei principali paesi
industriali. I tassi di abbandono
nell’università sono pari al 60 per cento, quasi il doppio
rispetto alla media degli stessi paesi. L’incidenza dei laureati che
conseguono un titolo di specializzazione post-laurea permane in Italia
molto bassa, collocando il nostro paese alla quart’ultima posizione fra i
paesi dell’OCSE. Il recente incremento nel numero di laureati si è
concentrato nei nuovi percorsi a breve durata. Nello scorso biennio, le
nuove iscrizioni si sono indirizzate soprattutto verso le aree giuridiche e
politico-sociali.

Più in generale, la composizione per corso di studi degli studenti
universitari italiani appare sbilanciata, nel confronto internazionale,
verso le discipline umanistiche e sociali a scapito di quelle tecniche e
scientifiche. Parte del fenomeno è da imputare al fatto che negli
altri paesi i diplomi universitari di durata ridotta sono,
diversamente che in Italia, prevalentemente orientati verso lo
studio delle materie tecniche. Ma un’altra parte della spiegazione
sta nelle elevate rendite di cui godono alcune professioni, rendite
che distorcono le scelte delle famiglie, e nella insufficiente
domanda di qualifiche tecnico-scientifiche alte da parte delle imprese.

Le risorse pubbliche destinate all’istruzione post-secondaria sono
relativamente minori in Italia che in molti altri paesi avanzati. Questo
è anche il contraltare delle maggiori risorse destinate all’istruzione
primaria e secondaria. La scelta politica di fondo è stata quella di
privilegiare i primi ordini scolastici a scapito dell’investimento in
conoscenze avanzate. Non è una scelta lungimirante
in un mondo in cui l’innovazione è la chiave di volta dello sviluppo.

Le risorse pubbliche impiegate in Italia appaiono ancora minori
nel confronto con quelle messe in gioco nei sistemi universitari di
stampo anglosassone, che pure vedono la prevalenza di atenei privati. E’
però diversa la forma che assumono gli interventi: ad esempio, negli Stati
Uniti prevale il finanziamento diretto degli studenti meritevoli e delle
loro famiglie, attraverso borse di studio e prestiti personali; in
Italia, come nel resto dell’Europa continentale, è di gran lunga
prevalente il finanziamento delle strutture universitarie.

4. Linee evolutive

Nessuno dovrebbe ormai aver dubbi in Italia sull’urgenza di
rimettere in moto la crescita economica. Il vivace spunto di ripresa
congiunturale a cui stiamo assistendo non è certo sufficiente
ad avviare una rapida soluzione dei difetti strutturali del sistema
produttivo italiano.

Per le ragioni che ho provato fin qui ad elencare, l’istruzione è uno dei
più importanti capitoli
di un’azione di riforma volta a modificare il contesto in cui è inserito
quel sistema.
In un’economia moderna il settore pubblico organizza e regola il
mercato, produce beni pubblici, corregge le esternalità. Nel caso
dell’istruzione questi principi vanno applicati tenendo conto della
specificità e della particolare complessità del comparto.

Una efficace politica dell’istruzione deve conciliare l’eccellenza con
l’equa diffusione delle opportunità di istruirsi nella misura massima
desiderata. Non vi è conflitto fra questi due obiettivi, purché il
soggetto pubblico persegua l’obiettivo di livellare le opportunità
di partenza e compia scelte gestionali che permettano anche al mercato
di selezionare l’eccellenza.
Sul successo scolastico incidono significativamente le
condizioni della famiglia di provenienza. Il nostro paese appare da
questo punto di vista socialmente quasi immobile. La stessa probabilità di
conseguire una laurea dipende dalla qualità dell’istruzione precedente, ma
se questa è
a volte insufficiente, come oggi in Italia, pesa fortemente
l’ambiente socio-economico della
famiglia. Troppo poco è cambiato sotto questo profilo da quando,
quarant’anni fa, Don Milani sollevava, pur in altri contesti, la
stessa questione, forte della sua esperienza con i ragazzi della
scuola di Barbiana.
Garantire a tutti i giovani le medesime opportunità di successo
nell’apprendimento, purché si adoperino per meritarlo, è la chiave
per innalzare insieme l’efficienza e l’equità nel campo
dell’istruzione. Entrambi gli obiettivi possono essere perseguiti in vari
modi fra loro complementari.
Nella scuola può essere utile aumentare la concorrenza fra gli istituti,
sia nell’ambito pubblico
sia in quello privato, con modalità di finanziamento che da un
lato premino le scuole migliori e dall’altro trasferiscano risorse
direttamente alle famiglie per ampliarne la possibilità di scelta.

L’informazione che guida le famiglie nelle scelte scolastiche appare
insufficiente: oltre alla prospettiva di ottenere un diploma uguale per
tutti, vanno loro offerti criteri uniformi di valutazione, che permettano
scelte mirate. Va eliminato l’incentivo perverso, per famiglie e scuole, a
colludere
nell’abbassare gli standard qualitativi dell’insegnamento, specialmente se
il finanziamento rimane
legato esclusivamente al numero di iscrizioni. I primi passi verso
lo sviluppo di un articolato sistema di valutazione già presenti
nel nostro ordinamento meritano di essere ulteriormente sviluppati,
anche per indirizzare più consapevolmente l’azione pubblica di governo e di
riforma del sistema scolastico.
Considerazioni non dissimili valgono per l’università, istituzione
essenziale per una economia che voglia restare a pieno titolo nel
novero di quelle avanzate. Negli anni recenti importanti interventi
hanno interessato l’università italiana. Per la prima volta si è proceduto
a una valutazione della qualità dell’attività di ricerca. Nonostante
tutte le difficoltà di misurazione, essa può essere utilizzata in
tempi brevi per orientare i finanziamenti pubblici destinati ai
singoli atenei. E’ importante che il lavoro svolto non si tramuti in
un’occasione persa.
La trasparenza e il pubblico accesso al processo di valutazione
contribuiscono a rafforzare il confronto tra le università, accrescendo la
consapevolezza delle scelte degli studenti, soprattutto di quelli meno
inseriti nei circuiti informativi più ricchi. E’ auspicabile che
ciò costituisca il primo gradino di un’azione tesa a stimolare la
concorrenza tra università, accrescendo gli incentivi all’innalzamento
degli standard di qualità nella ricerca e nella didattica, nella selezione
dei docenti.
Nella scuola, nell’università, una più esplicita, consapevole apertura al
merito evita che siano mortificati i talenti migliori, se assistita da
opportune misure di sostegno degli studenti meritevoli non abbienti.

Il riconoscimento del merito non è garanzia di equità, ma, senza, la
società è sicuramente più iniqua, perché accentua la discriminazione
generata dalle condizioni di partenza; allo stesso tempo,
è anche più povera, perché spreca le sue risorse.

Sapremo ritrovare, ne sono convinto, l’unità d’intenti che sola può far
progredire l’istruzione
del Paese, quell’unità su cui, a partire dal dopoguerra, è stato
fondato il progresso del sistema educativo italiano.