La Scuola nel disegno di legge della Finanziaria 2007: il grande tradimento
Data: Giovedý, 02 novembre 2006 ore 17:17:42 CET
Argomento: Recensioni


  ASSOCIAZIONE DOCENTI ITALIANI  

 

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La Scuola nel disegno di legge della Finanziaria 2007

 

Introduzione

 

Apparteniamo a quella sparuta schiera che considera indispensabile razionalizzare e riorientare le risorse dedicate alla scuola, nella convinzione che la qualità dell'istruzione/formazione non sia sempre e necessariamente legata all'aumento delle spese. E' nostra opinione infatti che oggi più che mai: il bilancio della scuola va giudicato dall'allocazione delle risorse prima ancora che dalla loro quantità.

In questo disegno di legge finanziaria non c'è nessuna reimpostazione della spesa a favore dei settori chiave dell'istruzione.

E' un disegno di legge che tradisce gli obiettivi stessi che dichiara, sia quelli rivolti alla scuola (per es. valorizzazione dell'autonomia, superamento della selezione, ecc..), sia quelli che hanno come interlocutore il Ministero dell'Economia (v. voci di risparmio), e da questo punto di vista è del tutto pertinente il titolo del Financial Times, “Smoke and mirrors” (fumo e specchietti per le allodole)

Dimostreremo con l'analisi del testo questo “tradimento”, che ha ispirato la scelta della nostra copertina: Il bacio di Giuda, nel celeberrimo affresco di Giotto della Cappella degli Scrovegni a Padova.

 

Il conflittuale rapporto tra Ministero dell'Economia e Ministero della Pubblica Istruzione

Il rapporto conflittuale tra Cassa e MPI. L'impatto debole delle finanziarie sulla scuola

 

Le legge finanziaria è uno strumento giuridico che ha il compito di far quadrare i conti. Questo strumento ha sempre avuto un impatto assai debole nel mondo della scuola, per almeno tre motivi:

1)  l'efficienza (ossia il rapporto tra risorse impiegate e obiettivi raggiunti), nonostante sia sempre richiamata nei sacri testi, è considerata dalle burocrazie centrali e periferiche scolastiche un “male necessario”, piuttosto che un criterio di gestione e direzione;

2)  nessuno, nemmeno il Ministero dell'economia, è in grado di valutare se le risorse finanziarie sono spese bene o male, se servono più o meno insegnanti, se quel progetto è utile o dannoso, se una decisione è fallita o ha avuto successo, ecc, poiché manca misurabilità e trasparenza degli obiettivi (solitamente tradotti in retoriche pedagogiche buone per tutti gli usi), non esiste un maturo sistema di valutazione dei risultati delle decisioni politiche assunte, il servizio statistico del ministero è incerto e aleatorio. L'ignoranza dei dati (e dei risultati) è uno dei presupposti di questa manovra sulla scuola, in gran parte “illusionistica”. Non è un caso che in questa finanziaria 2007 si ripetano quasi alla lettera disposizioni assunte in leggi precedenti e rivelatesi inefficaci: repetita iuvant? In altri contesti organizzativi tale coazione a ripetere sarebbe un chiaro indice di una grave incapacità della dirigenza pubblica a dare attuazioni alle leggi.

3)  manca la consapevolezza che le risorse (sempre intese come “spese”), come in ogni settore del Welfare italiano, sono scarse e non inesauribili, e che, pertanto, le politiche di sviluppo qualitativo del sistema richiederebbero un aumento della produttività interna e non il finanziamento incrementale a piè di lista di ogni iniziativa o decisione.

Le misure economiche intervengono solo a cose fatte

In queste condizioni il confronto tra il Ministero della Pubblica Istruzione (centro di spesa) e il Ministero dell'economia (la Cassa) è fondato sul sospetto e sulla diffidenza. Le variegate “riforme” della scuola (moduli alle elementari, sperimentazioni, tempo prolungato, introduzione di nuove discipline ecc.) coincidono sempre con un aumento degli organici (in caso contrario si chiamano “tagli”), che diventa automaticamente obbligatorio sia dal punto di vista finanziario (stipendi di persone assunte) che da quello politico (la pressione degli interessi organizzati e ben rappresentati). Tutto questo determina un continuo ricatto verso il Ministero dell'economia, che si trova ogni volta di fronte “al fatto compiuto”.

 

Le contromisure difensive del Ministero dell'Economia

 

Per difendersi la Cassa, ovvero il Ministero dell'Economia, lavora in due modi:

1)  opera a consuntivo, costringendo il Ministero della Pubblica Istruzione a tagliare e contenere le spese nei settori meno rigidi come gli investimenti, il funzionamento delle scuole e tutti gli altri settori che non incidono sugli stipendi. Con la stessa logica controlla con estrema parsimonia le immissioni in ruolo e tiene alto il tasso di precariato in modo da posticipare gli impegni di spesa a tempi migliori (il personale della scuola rappresenta il 48% di tutto il Pubblico Impiego, e di questo 48% il 15% è precario, la percentuale più alta in assoluto);

2)  induce un accentramento della spesa, nell'intenzione di controllare meglio le uscite di un sistema ritenuto obiettivamente irresponsabile (così è avvenuto negli ultimi anni con il trasferimento al Tesoro della erogazione degli stipendi, la riduzione dell'autonomia finanziaria delle scuole, ecc.). In realtà l'accentramento della spesa rende il Ministro di turno dell'Istruzione il rappresentante sindacale del “suo” personale (più di 1.000.000 di unità) nei confronti della Cassa, con le conseguenze note. Un gioco che si ripete a livello di scuola, dove la dirigenza ritiene un proprio successo non tanto il miglioramento degli apprendimenti, che non vengono misurati, quanto l'incremento delle risorse di personale.

In conclusione, il Ministero dell'economia, nell'impossibilità di controllare il bilancio dell'istruzione, si limita a presidiarne i confini (la spesa globale, il consuntivo), rinunciando ad analizzare i meccanismi che producono e riproducono inefficienze, clientelismi e sprechi.

 

Lo stop & go del bilancio dell'Istruzione

 

I risultati di questa situazione sono ben rappresentati dal bilancio del MPI (consuntivo stimato 2006, v. tabella 2), dove è evidente la riduzione di ogni spesa diversa da quella del personale.

L'aumento esponenziale del budget avvenuto nei cinque anni trascorsi (v. tab 1, grafico 1) rappresenta la fase “Go”, si impone ora la fase dello “Stop”, che ancora un volta verrà pagata dagli investimenti.

Tabella 1- Spesa del MPI 2001-2006

La spesa del Ministero dell'istruzione 2001-2006

 

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2006/01
variazione %

spesa per il personale

34.197

35.918

37.880

38.418

38.621

40.722

 

 

 

 

 

1616*

1616*

 

 

Totale spesa per personale

34.197

35.918

37.880

38.418

38.621

40.722

 

% di spesa per il personale

95,6 %

95,2 %

95,3 %

95,4 %

95,9 %

96,3 %

+ 19,1 %

beni e servizi
(funzionamento amm.ne)

650

819

952

1.231

1.096

999

+53,7 %

interventi

700

578

578

549

511

535

-23,6 %

investimenti

240

419

326

71

43

24

-90,0 %

Totale altre spese

1590

1816

1856

1851

1650

1558

-2,0 %

% delle altre spese

4,4 %

4,8 %

4,7 %

4,6 %

4,1 %

3,7 %

 -2,0 %

totale generale

35.787

37.734

39.736

40.269

40.271

42.280

+ 18,1 %

* arretrati CCNL 2004-2005
Fonte: Miur, 2006
 

Tale modo di operare è chiaramente dimostrato dalla formulazione dell' articolo 67, che si prefigge di garantire il conseguimento dei risparmi di spesa che dovrebbero derivare dall'attuazione dell'articolo 66.

In sostanza, dice l'articolo, in caso di accertamento di minori economie si provvede alla riduzione della dotazione di bilancio del MPI in maniera lineare fino alla concorrenza degli importi previsti “ad eccezione di quelle relative alle competenze spettanti al personale della scuola”. In parole povere: potete spendere, ma solo per pagare il personale, i risparmi previsti (1.402 milioni di euro) che non sarete in grado di fare li prenderemo dagli altri capitoli del vostro bilancio (che ammontano complessivamente a 1.558 milioni di Euro, il 3,4 % dell'intero bilancio dell'istruzione).

E' credibile tutto questo?

Tabella 2 La spesa del Miur – 2006 - consuntivo

Tipo di spesa

  Importi in milioni di Euro

% di spesa

Per il personale  

 

43.955

96,6%

Altre spese  

 

1.558

3,4%

di cui Beni e servizi

999

 

 

   “ Interventi

535

 

 

   “ investimenti

24

 

 

Totale  

 

45.513

100%

 

In finanziaria misure incerte e poco affidabili

 

Questo insieme di fattori, relazioni e “culture” gestionali danno all'attuale finanziaria un profilo a dir poco incerto e “poco affidabile”– secondo la periodica definizione della Corte dei Conti. Certamente anche con questa Finanziaria, il nostro sistema scolastico e il bilancio che lo rappresenta non troveranno risorse sufficienti per superare quello stadio che il Ministro Visco ha definito “di passaggio dalla società rurale a quella industriale”. E ciò per il “presidio” stabilmente esercitato da interessi consolidati e dall'alleanza delle grandi burocrazie centrali. E' dunque facile prevedere che mancheranno le risorse economiche per le tre operazioni fondamentali che segnano un'evoluzione in senso moderno del sistema di istruzione:

1)  l'istituzione della formazione tecnica e professionale postsecondaria non accademica (di cui gli IFTS sono solo un simulacro), come alternativa al percorso universitario, che si dimostra sempre più incapace di assolvere a compiti connessi con la formazione di competenze professionali spendibili su un mercato assai mobile e variegato;

2)  il potenziamento di tutti i percorsi professionali brevi e lunghi (istruzione e formazione professionale, apprendistato, alternanza scuola-lavoro, ecc.) per ridurre l'inaccettabile dispersione, ma soprattutto per diversificare e aumentare il “rendimento” complessivo di tutti i percorsi (riduzione dei ritardi, delle ripetenze, maggiore coerenza tra formazione e sbocco lavorativo, anticipazione del passaggio alla vita attiva, ecc.) e aumentare la mobilità sociale;

3)  l'istituzione di un sistema “non scolastico” di formazione permanente della popolazione, sia per recuperare i bassi livelli di scolarità sia per accompagnare “per tutta la vita” la crescita culturale e professionale della popolazione, compresa quella immigrata.

 

 La resurrezione dell'autonomia - (art.65)

 

Istituzione di fondi per la Scuola

  

   Il contenuto dell'art. 65

L'articolo 65 del Disegno di legge finanziaria, riaggrega gli stanziamenti di alcune unità di base dello stato di previsione del Ministero della Pubblica Istruzione e dispone la diretta assegnazione delle risorse alle istituzioni scolastiche, secondo criteri stabiliti con decreto del ministro della pubblica istruzione che curerà altresì il monitoraggio delle spese da queste ultime effettuate. Si dispone la costituzione di due fondi, destinati rispettivamente 1) alle competenze dovute al personale delle istituzioni scolastiche, con esclusione degli stipendi del personale a tempo indeterminato e determinato,
2) al funzionamento delle istituzioni scolastiche.La disposizione di carattere generale va letta con quanto dispone il comma 1, lettera d), che prevede l'avvio (tramite apposito DM) di un monitoraggio - da parte degli uffici scolastici provinciali - delle supplenze brevi allo scopo di ricondurre gli scostamenti ai valori medi nazionali. Secondo la relazione tecnica al ddl finanziaria, la disposizione consentirebbe una riduzione di spesa a partire dal 2007.

 

  Una disposizione già precedentemente fallita

 

La disposizione appare come un potenziamento di una – per ora inesistente – autonomia finanziaria delle scuole tramite il trasferimento alle stesse degli ingenti fondi per le supplenze cumulate con quelli destinati al funzionamento. Il trasferimento è quindi in sé un fatto positivo, ma non avrà successo né per quanto riguarda la produttività del loro uso (gli eventuali risparmi sono assegnati al bilancio della scuola) né per l'autonomia e la responsabilità della scuola.

La prova sta nel fatto che questa operazione è già stata tentata ed è fallita (ad eccezione del prolungamento a 15 giorni del periodo di assenza da coprire con risorse interne alla scuola) per due motivi sostanziali:

1)  il trasferimento di quello che si chiamava il “budget” delle supplenze, è avvenuto come semplice cambiamento di sede dei fondi senza interferire sui vincoli gestionali che - proprio per le supplenze – sono costituiti da un reticolo fittissimo di norme e procedure inderogabili. Basti pensare che in Italia la supplenza è obbligatoria ma il dirigente scolastico non ha alcuna discrezionalità nell'assegnarla. Inoltre, non si deve dimenticare che queste procedure garantiscono (con le precedenze e l'assegnazione dei punteggi) lo stretto legame tra supplenza (i famosi 360 giorni), accesso a brevi corsi riservati e inclusione nella graduatoria permanente degli abilitati;

2)  la disposizione, se dovesse essere applicata rigidamente, costringerebbe le scuole a ridurre la disponibilità finanziaria dei capitoli di funzionamento per coprire i “debiti” delle supplenze. È impossibile infatti che “i criteri e i parametri per l'assegnazione diretta alle istituzioni scolastiche delle risorse” possano prevedere anche il tasso di morbilità e di assenteismo del personale.

L'idea non è sbagliata, ma manca dei presupposti per dare effetti virtuosi, dato che si trasferisce alle scuole solo la responsabilità ma non il potere di gestire secondo criteri di efficienza le risorse assegnate. Per ottenere il risultato (25 milioni di euro) il legislatore doveva avere il coraggio di:

•  liberalizzare il conferimento delle supplenze brevi , lasciando i criteri di gestione del budget ai consigli di circolo e di istituto;

•  negoziare con il Sindacato un numero minimo di ore di straordinario per tutte le assenze brevi, in modo da ridurre il ricorso ai supplenti;

•  separare il sistema delle supplenze brevi dal percorso che si conclude con l'inserimento nei ruoli, interrompendo la “raccolta punti” per l'abilitazione riservata e diminuendo la pressione sulla graduatoria permanente.

•  aiutare gli istituti ad attrezzarsi con sale multimediali, considerato che oggi la tecnologia informatica consente operazioni impensabili fino a pochissimo tempo fa.

   

Tabella 3

   Disposizioni analoghe già assunte e in gran parte fallite

Art. 1 comma 72
L. 23 dicembre 1996, n. 662 Misure di razionalizzazione della finanza pubblica (legge finanziaria 1997)-
Per le scuole dell'infanzia ed elementari ha consentito la sostituzione dei docenti assenti fino a cinque giorni utilizzando i docenti dell'organico di istituto
Art. 1 comma 77
L. 23 dicembre 1996, n. 662 Misure di razionalizzazione della finanza pubblica (legge finanziaria 1997)-
 
“Le spese per le supplenze brevi e saltuarie e per i corrispondenti oneri riflessi sono effettuate dalle istituzioni scolastiche ed educative, nonché dagli istituti superiori di istruzione artistica, entro i limiti dei finanziamenti assegnati dai competenti provveditori agli studi con imputazione ai capitoli 1032, 1035 e 1036 dello stato di previsione del ministero della Pubblica istruzione. Con decreto del ministro della pubblica istruzione saranno definiti i criteri e le modalità per la ripartizione, tra gli istituti e le scuole di ciascuna provincia, dei fondi accreditati ai provveditori agli studi, per la determinazione delle quote che gli stessi provveditori dovranno accantonare per esigenze eccezionali o, comunque impreviste, nonché per riequilibrare, ove necessario, la ripartizione delle risorse finanziarie, in relazione alle specifiche situazioni che dovessero determinarsi nelle diverse istituzioni interessate.”
Art. 22, comma 6
L. 28 dicembre 2001,n. 448, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002 )-

Ha disposto che le istituzioni scolastiche autonome (ad eccezione delle scuole d'infanzia e delle scuole elementari) possano provvedere alla sostituzione del personale docente, assente per un periodo non superiore a quindici giorni con proprio personale docente e che le economie di spesa conseguite concorrano ad incrementare il fondo di istituto

 

 

Annuncio del rilancio della scuola pubblica (art. 66)

    Articolo 66 – interventi per il rilancio della scuola pubblica

I risparmi
L'articolo 66 reca misure di razionalizzazione della spesa nel settore scolastico che interessano:
•  il numero di alunni per classe e il rapporto numerico insegnanti di sostegno/alunni;
•  le assunzioni, la mobilità, la riconversione professionale e la valutazione dei titoli del personale docente;
•  il riordino degli enti di servizio del ministero della Pubblica istruzione;
•  le procedure concorsuali per dirigenti scolastici;
•  i carichi orari dell'istruzione professionale .

 

Innalzamento del rapporto alunni/classe

 

   Il contenuto dell'art. 66 comma 1 lettera a)

  Il comma 1 alla lettera a) prescrive dall'anno scolastico 2007/2008 (con decreto adottato di concerto con il ministro dell'economia e delle finanze) la revisione dei parametri per la formazione delle classi e l'innalzamento del valore medio del rapporto alunni/classe dello 0,4 (dall'attuale valore di 20,6 al valore di 21, in misura differenziata per i vari ordini di scuola, come previsto nella relazione tecnica al ddl finanziaria.) con contestuale adozione di misure di contrasto degli insuccessi scolastici attraverso la flessibilità e l'individualizzazione della didattica.
Si tratta di due disposizioni in un comma solo:
   1)  aumento della dimensione media delle classi,
   2) intervento sull'attività di valutazione degli insegnanti, imponendo per legge la riduzione del numero dei bocciati.
Il risparmio complessivo dovrebbe essere (a regime) di 787,7 milioni di euro.

La formazione delle classi

Quanto previsto da questo comma è una manovra di tipo classico, iniziata con i famosi decreti “taglia classi” del Ministro Russo Jervolino (1993). La sua efficacia è in genere positiva per la Cassa e quindi il risparmio è credibile. Ma la misura, se dovesse essere applicata in una situazione di aumento degli iscritti (e di aumento degli handicappati), non darebbe alcun risultato, perchè interviene solo su un punto del meccanismo di formazione degli organici. Per essere certi del recupero di efficienza, bisognava:

• lasciare alle scuole la responsabilità della definizione dei criteri di formazione delle classi, con vincoli finanziari generali e una precisa definizione degli obiettivi (non dei criteri), abrogando l'attuale normativa sulla loro formazione (v. tabella 4) che è in contrasto, tra l'altro, con il regolamento dell'autonomia (DPR 275/99).

In altre parole, bisognava svincolare gli organici dalle classi, facendo riferimento esclusivamente al numero degli iscritti nella scuola, con responsabilizzazione degli istituti scolastici autonomi nei confronti della distribuzione degli alunni nelle classi e nei gruppi.

Se si continueranno a definire criteri minuziosi, anziché gli obiettivi che la scuola complessivamente deve conseguire, è facilmente prevedibile – come è già successo nel passato – che tale disposizione aprirà un contenzioso infinito con scuole, sindaci, assessori e sindacati per “salvare” questa o quella classe (e il relativo personale), per contestare i calcoli, l'applicazione dei criteri e per trovare deroghe alla disposizioni ministeriali. Un lavoro faticoso e conflittuale, disperso in mille sedi negoziali e mille interessi “forti”, che metterà in forse il risultato finale.

 

Tabella 4

   La normativa vigente sulla formazione delle classi

•  Decreto Intermininisteriale 24 luglio 1998, n. 331, Disposizioni concernenti la riorganizzazione della rete scolastica, la formazione delle classi e la determinazione degli organici del personale della scuola. : prevede in linea di massima per le classi di scuola materna un massimo di 25 alunni ed un minimo di 15; per la scuola elementare un massimo di 25 alunni ed un minimo di 10; per la scuola media un massimo di 25 alunni ed un minimo di 15. Disposizioni specifiche sono dettate per classi che accolgano portatori di handicap (art. 10) che possono essere costituite con meno di 25 alunni e, in casi particolari, di 20, nonché per la classi intermedie di ciascun ordine di scuole; per le sezioni ospedaliere e per le zone disagiate.

•  Art. 6 del decreto interministeriale 21 marzo 2005 (relativo alle dotazioni organiche dei docenti per l'anno scolastico 2004-2005) ha poi disposto che le prime classi nelle scuole di istruzione secondaria di secondo grado siano costituite con un numero di alunni non inferiore a 20; da elevare a 27 in caso di classi iniziali articolate in gruppi di diversi indirizzi (di almeno 12 alunni ciascuno). E' stato inoltre previsto l'accorpamento delle classi intermedie e finali qualora se ne preveda il funzionamento con un numero ridotto

 

La questione italiana del rapporto docenti/alunni

 

Ma è davvero l'aumento degli alunni per classe, il solo modo di riportare il rapporto docenti/alunni a percentuali più conformi ai parametri internazionali?

Abbiamo scritto infinite volte che la diminuzione del rapporto docenti/alunni non va ricercata nell'aumento degli alunni per classe, quanto piuttosto in questioni più serie e complesse rispetto alle quali si continua a non voler intervenire. Ne facciamo un semplice elenco, rimandando alla recente analisi fatta in Precarizzazione e proletarizzazione della docenza alla voce “Una giusta sentenza”. Gli elementi atipici rispetto agli altri Paesi, che influiscono pesantemente sul numero dei docenti, sono:

•  L'orario molto alto degli studenti (rilevato anche recentemente dall' OCSE su OCSE Italia)

• Un'organizzazione della scuola primaria che prevede un numero di docenti non comparabile con nessun altro Paese

•  Un numero eccessivo di discipline, nella scuola secondaria, senza nessuna possibilità di opzioni

•  Sprechi negli orari degli istituti tecnici e professionali (si mantengono 36 ore settimanali, ma poiché gli studenti non reggono più tale carico orario, l'ora diventa di 50', e l'orario settimanale si riduce a 30 ore effettive. Ma poichè rimane inalterata l'organizzazione delle discipline, l'organico continua a essere calcolato su 36 ore, anche se nominalistiche)

•  Un utilizzo eccessivo delle compresenze, ivi comprese quelle fra teorici e tecnico-pratici

•  Un abuso di personale nella così detta integrazione fra istruzione scolastica e formazione professionale, dove ad un organico già ampio di insegnanti (negli istituti professionali copre 36 ore settimanali di lezione, 40 ore con gli approfondimenti, e prevede ampia compresenza fra insegnanti teorici e tecnico pratici) si “aggiunge” un numero di formatori dei Centri professionali che agiscono in contemporaneità d'orario con gli insegnanti dell'istituto

•  Il prolungamento della scolarizzazione di un anno oltre la maggiore età: in nessun Paese la scuola secondaria si conclude a 19 anni.

Ma ancora una volta queste affermazioni saranno parole al vento, o peggio demonizzate!

 

La diminuzione per legge delle ripetenze: insegnanti a cottimo?

Come per tutti gli altri provvedimenti, anche per questo, non si fa un preventivo esame delle misure esistenti, fallite o non realizzate, e si procede alla cieca. In questo la questione è ancora più preoccupante. Alle scuole viene assegnato l'obiettivo di ridurre le ripetenze del 10% (18.500 unità) nel biennio della secondaria di 2° grado per recuperare risorse (18,6 mln per l'anno finanziario 2007) attraverso la diminuzione delle classi.

La norma non avrebbe bisogno di commento, se non fosse rivelatrice di una cultura e di un metodo di gestione delle risorse umane della scuola.

Essa dimostra che le burocrazie centrali ritengono che:

•  agli insegnanti possano essere assegnati dirigisticamente obiettivi quantitativi su uno dei momenti più delicati della loro attività cioè la valutazione finale;

•  le pratiche didattiche degli insegnanti (individualizzazione, flessibilità, riconoscimento dei diversi stili di apprendimento, rimotivazione, riorientamento, ecc.) possano essere manipolate per decreto come si fa assegnando il cottimo agli operai di una fabbrica di bulloni;

•  sia possibile prevedere un esatto incremento di produttività (il 10% in più di promossi, e perché non il 5% o il 25%??) che si traduca in un altrettanto preciso risultato finanziario. Nessun altro professionista subirebbe senza ribellarsi una disposizione del genere.

Occorre essere chiari sulla questione della selezione, e sugli obiettivi che un sistema scolastico dovrebbe porsi.

Una corretta ed efficace politica scolastica dovrebbe :

•  analizzare le cause degli insuccessi scolastici

•  modificare di conseguenza l'organizzazione degli studi

•  offrire una ampia e differenziata gamma di percorsi tra cui scegliere

•  definire gli standard di apprendimento da raggiungere ai vari livelli

•  stabilire (invece sono state tolte) rigorose periodiche verifiche nazionali

•  indicare i traguardi di miglioramento degli apprendimenti da conseguire da parte delle scuole, una volta definito i loro deficit di partenza

•  fornire strumenti di sostegno alle scuole per migliorarsi, come la formazione degli insegnanti.

Nulla di tutto questo, si sceglie il biennio della secondaria, e si chiede agli insegnanti di fare nuovi “falsi in atto pubblico”: certificare la promozione qualsiasi sia il livello di preparazione degli studenti, aggiungendo nuovi adepti alle folte schiere dei promossi con debito, che, nei nostri bienni, sfiorano il 40% degli iscritti.

Quanto agli strumenti di sostegno alle scuole, come la formazione degli insegnanti, dalle cifre del bilancio e dalle previsioni della finanziaria 2007 non emerge nessun impegno particolare. Per l'aggiornamento – che ormai per contratto non è più un obbligo professionale – la disponibilità finanziaria è da tempo a un livello inaccettabile. Nella scuola si spende per ogni addetto meno di un quarto della media riservata agli altri dipendenti pubblici, quattro volte di meno che per un poliziotto, e quasi 20 volte di meno che per un militare (v.tab.3).

Tab.5 – Spese per la formazione in servizio del personale pubblico

Ministeri

addetti

Spesa per addetto in euro

ministeri

352.000

238

scuola

1.014.000

65

corpi di polizia

194.000

283

forze armate

319.000

1.179

magistratura

10.000

565

carriera diplomatica

1.000

708

carriera prefettizia

2.000

341

enti pubblici

70.000

397

univesità

75.000

174

regioni ed enti locali

565.000

243

servizio sanitario nazionale

756000

156

enti di ricerca

21.000

265

totale

3.351.000

264

Fonte: MEF, 2003

 

 

   

   Misure già adottate per contrastare gli insuccessi scolastici

•  Art. 4 del DPR 8 marzo 1999, n. 275, prevede l'attivazione di percorsi didattici individualizzati e di iniziative di recupero e sostegno, implicanti anche una diversa aggregazione degli alunni e delle discipline, nell'ambito dell'autonomia didattico organizzativa riconosciuta alle istituzioni scolastiche

•  Art. 1, comma 3 Legge 15 marzo 2003, n. 53 (cosiddetta Legge Moratti) ha previsto, tra gli interventi del Piano programmatico per la realizzazione delle finalità della legge, interventi di orientamento contro la dispersione scolastica e per la realizzazione del diritto - dovere di istruzione e formazione.

•  Art. 4 del D.lg. 15 aprile 2005, n. 76 (Definizione delle norme generali sul diritto-dovere all'istruzione e alla formazione ) ha previsto l'adozione di linee guida per la realizzazione di piani di intervento per l'orientamento e la prevenzione ed il recupero degli abbandoni.

 

Rapporto numerico insegnanti di sostegno/alunni

 

   Il contenuto dell'art. 66 comma 1 lettera b)

 

La disposizione persegue la sostituzione del criterio 1/138 per l'assegnazione degli insegnanti di sostegno, con l'individuazione di organici corrispondenti alle effettive esigenze rilevate, tramite una stretta collaborazione tra Regioni, Ufficio scolastico regionale, ASL e istituzioni scolastiche, attraverso certificazioni idonee a definire appropriati interventi formativi; 

 

 

Più o meno insegnanti di sostegno?

La foltissima normativa (vedi Tab.8) – spesso reiterata – sull'argomento dimostra che c'è qualcosa che non va.

La norma in discussione opera due cambiamenti :

a) elimina il criterio-vincolo del rapporto 1/138, ampiamente ridotto attraverso le “deroghe”;

b) promette la ridefinizione delle procedure e dei criteri per il riconoscimento dello stato di handicap, a cui è legata l'assegnazione dell'insegnante di sostegno.

Per quanto concerne il punto b), non si fa che ripetere la disposizione del DPCM 23 febbraio 2006 , n. 185, che si è arenata nelle commissioni parlamentari competenti, e non è mai diventata esecutiva.

Per quanto riguarda il punto a), non si prende atto di una situazione da tempo fuori controllo e quindi si elimina un'ipocrisia che faceva di quel vincolo (1/138) un inutile ostacolo all'attività di gestione.

Sta di fatto, però, che la norma – inserita, com'è, in un articolo sui risparmi – è palesemente contraddittoria. Infatti da una parte lancia un messaggio di rigore (nuove procedure di certificazione dell'handicap), che sembrerebbe preludere a una riduzione degli organici del sostegno, dall'altra invece libera l'amministrazione da ogni responsabilità rispetto agli obiettivi (il rapporto tra alunni/insegnanti di sostegno).

A riprova di questa ambiguità la tabella dei risparmi contenuti nella relazione accompagnatoria della Finanziaria /scuola non prevede alcun risparmio in attuazione di questa disposizione.

Le cause di questa ambiguità possono essere trovate nei seguenti punti:

•  la promessa elettorale di aumentare gli insegnanti di sostegno (le “effettive esigenze”);

•  l'indeterminatezza del concetto di handicap che è all'origine dell'aumento esponenziale delle certificazioni. Negli ultimi anni vi è stato uno “slittamento” del significato di “handicappato”, che lentamente, ma inesorabilmente, è venuto a coprire una vasta area di disagio sociale, psicologico, ambientale, etnico, famigliare, ecc.;

•  lo strettissimo legame che si è costruito tra il sostegno e gli organici degli insegnanti “di sostegno”, un vero e proprio corpo separato, che richiede proprie classi di concorso e una proprio percorso di assunzione in ruolo.

Questi fatti avrebbero dovuto consigliare un'estrema prudenza, soprattutto per evitare un fenomeno assai conosciuto nei sistemi di Welfare, cioè l'uso strumentale dei bisogni individuali per aumentare il peso e la dimensione delle burocrazie, nel nostro caso, per aumentare le dotazioni organiche del personale specializzato.

 

Tab. 7 - L'aumento degli handicappati certificati 1994 – 2004

Anno scolastico

n. certificazioni

Incremento % 1994=100

Ogni 100 alunni

1994

114.239

100

1,3

  .....

 

 

 

1999

130.146

113,9

1,5

2000

132.646

116,1

1,5

2001

142.774

125,0

1,6

2002

156.009

136,6

1,7

2003

161.159

141,1

1,8

 

Tabella 8

Le norme esistenti sulla definizione dell' organico di sostegno

•  Art. 40, comma 3 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (1), il numero degli insegnanti di sostegno è definito in ragione di uno ogni 138 alunni frequentanti le scuole della provincia
•  Art. 44, D.M. 24 luglio 1998, in attuazione della legge sopracitata ha disposto che “in presenza di handicap particolarmente gravi, il Provveditore agli studi può assumere personale con rapporto di lavoro a tempo determinato anche in deroga al rapporto numerico” prefissato.
•  Art. 6 del D.M. 28 novembre 2001 (determinazione degli organici per l'anno scolastico 2001-2002 ), ha poi attribuito al dirigente scolastico provinciale l'istituzione e copertura dei posti di sostegno ed al dirigente scolastico l'eventuale copertura di ulteriori posti da attivare “per inderogabili esigenze” dopo il 31 agosto.

•  Art. 35, comma 7, della legge 289/2002 (Legge finanziaria 2003) ha rimesso l'attivazione di posti di sostegno in deroga al rapporto insegnanti/alunni al dirigente preposto all'ufficio scolastico regionale.
•  DPCM 23 febbraio 2006, n. 185, emanato in attuazione all'articolo della legge finanziaria di cui al punto 4, reca la ridefinizione della procedura per il riconoscimento della sussistenza dell' handicap.

 

150.000 assunzioni in ruolo: smoke and mirrors 

   Il contenuto dell'art. 66 comma 1 lettera c)

Il comma 1, lettera c) dispone che (con decreto del ministro della pubblica istruzione di concerto con il ministro dell'economia e delle finanze e delle riforme ed innovazioni nella p.a) sia definito un Piano triennale per l'assunzione a tempo indeterminato di 150 mila unità di personale docente e 20 mila di personale ATA (amministrativo, tecnico ed ausiliario) per gli anni 2007-2009; tale piano sarà sottoposto a verifica annuale. Secondo la Relazione tecnica “Il proposto piano pluriennale, avente comunque carattere programmatico, non determina incrementi di spesa” e aggiunge che ci sarà “minore spesa, rispetto all'attuale"

 

Assunzioni a costo zero?

La disposizione non rappresenta una novità ( vedi Tab.9), dato che il precedente Governo aveva provveduto – con lo stesso metodo del decreto di programmazione – ad assumere oltre 130.000 unità di personale.

La grande novità è rappresenta dal fatto che questa decisione venga adottata, adducendo motivi di efficienza, cioè di risparmi. Una vera “scoperta”, fino a pochi mesi fa sconosciuta agli addetti a questo tipo di calcoli, che si basa su un ragionamento in apparenza a prova di bomba:

•  un supplente annuale ha uno stipendio inferiore rispetto al collega di ruolo che va in pensione, quindi in presenza di un alto turn-over, il risparmio è assicurato;

•  assumere in ruolo un supplente costa solamente (una tantum) la ricostruzione di carriera, che comunque, sommata allo stipendio in godimento (e già erogato dal Miur), rappresenta una spesa inferiore a quella dello stipendio del dimissionario;

•  il personale da assumere è già a libro paga e il calcolo dei risparmi può essere effettuato ad invarianza degli stipendi.

•  poiché il numero dei pensionati è prevedibile, la stima del risparmio per gli stipendi è facilmente quantificabile, a regime, 303 milioni di euro per gli insegnanti e 119 milioni per gli ATA.

 

Molti i chiamati, pochi gli eletti (I)

E' errata la previsione del costo zero

1 -   Il primo dubbio è sotto gli occhi di tutti, dato che nell'ultimo quinquennio, con l'assunzione in ruolo di 130.000 dipendenti non si sono ridotte le spese di personale, ma sono aumentate di circa il 20%. L'aumento è stato causato anche dai miglioramenti retributivi di due tornate contrattuali, ma, a meno di escludere che l'attuale Governo sospenda la contrattazione, questo incremento dovrà pesare anche sul futuro bilancio, e peserà di più, per l'aumento di personale

2 -   La maggioranza dei precari (circa 100.000) da assumere in ruolo oggi non è a stipendio pieno (cioè sono supplenti fino al termine dell'anno scolastico), e al massimo percepiscono solo 10/12 della retribuzione;

3 -   Gran parte del 50% dei docenti da assumere in ruolo dalla fascia degli idonei ai concorsi, non lavorano nella scuola o sono supplenti saltuari; in ambedue i casi gli stipendi lordi che percepiscono sono mediamente molto inferiori a quelli dei 25.000 incaricati per tutto l'anno. In sostanza solo il 20% è nelle condizioni di essere “stabilizzato”, mentre per tutti gli altri al momento del ruolo bisognerà coprire un gran buco finanziario, cioè la differenza tra lo stipendio di chi è andato in pensione e quello percepito parzialmente o non percepito affatto da chi non ha incarico annuale e sarà immesso in ruolo.

4 -  Ugualmente si sottovalutano i costi delle ricostruzioni di carriera, che non sono un costo “una tantum”, come si sostiene nella relazione tecnica, ma hanno effetti di trascinamento per tutta la carriera retributiva degli interessati.

5 -   E ancora non si prevedono le “nuove” spese dovute alla differenza tra i posti dei cessati (quelli che vanno in pensione) e i posti garantiti agli immessi in ruolo (v. tab. 6).

6 -   La relazione tecnica giustifica il mancato aggravio dei costi perché prefigura un turn-over molto consistente. Ma da un lato la stima fatta della differenza di costo tra un docente che va in pensione e un nuovo assunto, di circa 10.000 euro l'anno, non appare realistica per le considerazioni appena fatte, dall'altro per coprire l'incremento di costo di 1 miliardo di euro dovrebbero andare in pensione circa 100 mila insegnanti . Cosa poco realistica, considerato anche che l'ultima “finestra”, prima dell'avvio della riforma pensionistica, può consentire l'uscita di 30.000 insegnanti, ma dopo il 2008, il numero si dovrà abbassare drasticamente.

 

I posti reali sono molto meno di quelli annunciati

I posti che possono essere coperti da assunzioni un ruolo, sono assai limitati per i seguenti motivi :

•  i posti “vacanti e disponibili” sono quelli non occupati da un titolare e corrispondono pressappoco al tun-over annuale, e oscillano tra i 25/30.000 unità. In caso di riduzione delle cattedre, come annunciato, si riducono ulteriormente;

•  i posti “vacanti ma non disponibili”, la stragrande maggioranza, hanno un titolare e non possono essere assegnati alle immissioni in ruolo e quindi permanentemente destinate a supplenza;

•  un'altra quota di posti (anch'essi “non vacanti”) sono riservati alla mobilità del personale, i cosiddetti trasferimenti.

•  questa previsione di assunzioni in ruolo è irrealistica e illusoria.

Quindi è evidente che non ci sono 150.000 posti vacanti e disponibili per gli insegnanti, al massimo ce ne sarà la metà, e finché il sistema di definizione dei posti vacanti e disponibili sarà quello attuale (v. sopra), la stabilizzazione del personale e il “superamento” del precariato rimarrà una chimera.

In conclusione se il Governo, o meglio il MPI, ha sinceramente promesso 150.000 posti di ruolo agli insegnanti, bisogna sapere che può farlo solo reintroducendo i famosi “organici funzionali ”, o riproducendo un consistente esercito di soprannumerari.

In nessun caso, si può dire che questa operazione produrrà un risparmio !

Tab. 9 – Differenza tra insegnanti cessati e assunti in ruolo

 

cessati

assunti in ruolo

diff.

2000/01

23.172

31.682

+ 8.510

2001/02

15.260

10.134

- 5.126

2002/03

15.594

10134

- 5.460

2003/04

17.574

10134

- 7.440

2004/05

15.881

35.000

+ 19.119

2005/06

22.576

10.000

- 12.576

2006/07

29.762

20.000

- 9.762

2007/08

23.417

50.000

+ 26.583

2008/09

23.962

50.000

+ 26.038

2009/10

26.864

50.000

+ 23.136

Fonte: Miur, la scuola in cifre, 2006 e relazione Finanziaria 2007

 

 

 

Tabella 10 - Differenza tra insegnanti cessati e assunti in ruolo

Norme già previste per le assunzioni in ruolo fino al 2008

•  articolo 1- bis del DL 97/2004 ( convertito con modificazioni dalla legge del 4 giugno 2004, n. 143) ha previsto l'adozione - entro il 31 gennaio 2005 - di un piano pluriennale di nomine a tempo indeterminato, per il triennio 2005-2008.

•  articolo 3 del DL n. 115/2005 ( convertito dalla legge 17 agosto 2005, n. 168). ha autorizzato assunzioni a tempo indeterminato di personale docente nonché di personale A.T.A (amministrativo, tecnico ed ausiliario), rispettivamente nel numero di 35.000 e 5.000 unità , non essendo stata la norma precedentemente citata definita in tempo utile per l'inizio dell'anno scolastico 2005-2006.

•  DM 18 ottobre 2005, ha adottato il Piano pluriennale di assunzioni a tempo indeterminato di personale docente nel triennio scolastico 2005/2007: 35.000 già disposte per l'anno scolastico 2005/2006; 20.000 per il 2006/2007; 10.000 per il 2007/2008

 

La fine della graduatoria permanente

 

   Il contenuto dell'art. 66 comma 1 lettera c)

In relazione all'attuazione del piano assunzioni la medesima lettera c) prevede l' abolizione dall'anno scolastico 2010/2011 dell'utilizzazione delle graduatorie permanenti (1) per l'accesso ai ruoli nella misura del 50% dei posti (2), nonché la cessazione della validità delle graduatorie dei concorsi per titoli ed esami banditi anteriormente alla legge finanziaria in esame; viene contestualmente demandata a un decreto ministeriale - previo parere del Consiglio nazionale della pubblica istruzione - l'indicazione dei criteri per la valutazione di titoli e servizi dei docenti inclusi in tali graduatorie ai fini della partecipazione dei futuri concorsi. Si prevede inoltre l' abolizione - dal 1° settembre 2007 - della valutazione doppia di ogni anno di insegnamento prestato nelle scuole di montagna e istituti penitenziari (punto B. 3) lettera h) della tabella di valutazione dei titoli allegata al DL 97/2004). Si provvede infine all' inclusione nel secondo scaglione delle graduatorie di insegnamento di strumento musicale nella scuola media dei docenti abilitati per l'insegnamento di educazione musicale , ma privi dei requisiti di servizio alla scadenza dei termini per l'inserimento nelle graduatorie permanenti relative al biennio 2005/2006 2006/2007 (e cioè alla data del 2 maggio 2005). Tali docenti erano inclusi in elenchi speciali relativi alla sperimentazione di scuole medie ad indirizzo musicale (3). Questi contenuti erano state sollecitate in una risoluzione (on De Simone ed altri) approvata dalla VII Commissione della Camera il 26 luglio 2006 (4).

 

 

Tre considerazioni

Il contenuto più importante e di carattere “strategico” di questo comma è sicuramente l'abolizione (cessa di avere efficacia) della graduatoria permanente, seguita da una nuova tornata di concorsi ordinari, di cui non si sa nulla se non che saranno “per esami e per titoli”.

Dalla lettura del comma si possono trarre alcune considerazioni:

•  il fallimento della legge 124 del 1999, che

-  invece di “superare” il precariato come si prefiggeva l'ha esteso e reso cronico,

-  invece di dare una scansione periodica ai concorsi ordinari li ha semplicemente sospesi (non se ne bandiscono dal 1999);

-  invece di dare un quadro legislativo stabile ha dato la stura a un'intensa attività normativa che ha reso inestricabile il groviglio delle regole per la selezione (si fa per dire) del personale insegnante, estendendole anche al restante personale, compresi i dirigenti scolastici;

•  l'abbandono definitivo – e quasi esplicito – del percorso professionalizzante per l'accesso ai ruoli dell'insegnamento. La norma infatti dissimula il problema delle scuole di formazione universitarie, che si trascina ormai da decenni;

•  il riconoscimento al vecchio lento e inefficiente concorso ordinario, nazionalmente bandito, come unico canale legittimo di reclutamento e di selezione.

 

Le ragioni per cui la norma rimarrà sulla carta

Stante il fatto che la data di inizio di questo processo viene posticipata all'anno scolastico 2010/11 (anno di elezioni politiche), queste considerazioni dimostrano che il legislatore non ha riflettuto né sulla funzione della graduatoria permanente, né sulla sua storia, né sulle cause che, in questo contesto di amministrazione centralizzata del personale, la rendono uno strumento indispensabile.

In particolare, il legislatore non fa i conti, con tre fattori fondamentali:

1)  La permanenza della graduatoria. La graduatoria permanente non sarà esaurita nemmeno con i 150.000 ingressi in ruolo del prossimo triennio come si può constatare dalla durata calcolata dagli stessi uffici del Miur (tab.11), e quindi resterà come un serbatoio formidabile di pressioni e di rivendicazioni di “diritti acquisiti”. Sarebbe stato molto più verosimile prevedere che la graduatoria “andasse ad esaurimento”.

2) La rivendicazione dei diritti acquisiti. Nessun Ministro riuscirà a convincere tutti coloro che, nel 2010, rimarranno inseriti nella graduatoria a fare un nuovo percorso selettivo per ottenere il posto. D'altra parte l'amministrazione continua a gestire e promuovere, anche con questa norma (v. insegnanti di strumento musicale) nuovi inserimenti negli elenchi non solo dei beneficiari delle ultime leggi ma anche di quelli che vengono ancora abilitati dalle SSIS, il cui funzionamento è stato confermato. Se riaveva autentica intenzione di praticare la norma, questi canali dovevano essere interrotti;

1)  Il problema degli “idonei”. Il legislatore dimentica che i concorsi “per titoli ed esami” da mezzo secolo sono bifronti, danno il posto e anche il titolo di abilitazione (per i non vincitori, cioè gli “idonei”). In nessun caso, fatta eccezione per alcune tornate concorsuali per le maestre elementari, si è riusciti a chiudere la graduatoria degli “idonei”, i quali hanno sempre ottenuto una corsia preferenziale (almeno il 50% dei posti) per l'assunzione in ruolo.

Per questi motivi, è molto probabile che la norma resterà sulla carta, oppure assisteremo alla compresenza d i tre modelli paralleli di selezione:

1) la graduatoria,

2) il concorso,

3) le scuole di specializzazione universitaria.

Il “traffico” che ne conseguirà sarà regolato dall'amministratore unico centrale attraverso la distribuzione ponderata dei punteggi, in modo da regolare gli accessi all'impiego.

In tutti i casi le Regioni continuano ad essere tenute fuori dalla programmazione e amministrazione del personale, mentre la scuola autonoma è esclusa da qualsiasi fase della valutazione e selezione dei docenti.

Una cosa è certa, questo sistema non garantirà la selezione dei migliori né la formazione professionale degli insegnanti, ignorata dalla norma in questione e mantenuta totalmente scollegata dal reclutamento.

 

Tabella 11 - Anni occorrenti per l'esaurimento della graduatoria

Livello di scuola

presenti in graduatoria

media
dei cessati

anni di esaurimento della graduatoria

 

2003-04

2000-04

 

personale educativo

13.007

38

342

scuola dell'infanzia

142.853

1.321

108

scuola elementare

129.111

4.780

27

scuola sec. I grado

150.573

4.713

32

scuola sec. II grado

243.445

5.329

46

totale

678.989

16.181

42,0

 

Addio agli insegnanti specialisti d'inglese

 

 

  

   Il contenuto dell'art. 66 comma 1 lettera e)

Il comma 1, lettera e) , prescrive (tramite apposito decreto ministeriale) l'adozione di un piano biennale di formazione (eventualmente anche a distanza) dei docenti di scuola primaria per l'insegnamento dell'inglese; ciò al fine di dare attuazione alle previsioni dell'art. 1, c. 128, della legge 311/2004 (1). Quest'ultimo aveva previsto che l'insegnamento della lingua straniera nella scuola primaria (2) fosse impartito dai docenti della classe in possesso dei requisiti richiesti o, in subordine, da docenti inclusi nell'organico di istituto in possesso dei requisiti; solo qualora tale procedura non avesse soddisfatto il fabbisogno, avrebbero potuto essere assegnati posti a docenti cosiddetti “specialisti” (impegnati esclusivamente nell'insegnamento della lingua straniera in sei o sette classi). Si disponeva a tal fine la realizzazione di corsi di formazione, la cui partecipazione era obbligatoria per i docenti privi di requisiti (3). Secondo la relazione tecnica al ddl finanziaria, la disposizione si rende necessaria a causa delle misure di contenimento della spesa - adottate nel 2005 - che hanno impedito all'amministrazione di realizzare i corsi sopra citati

 

 

Un'inversione di rotta?

È la prima volta che si mette in discussione – giustamente - l'applicazione della legge sui moduli. Con la fine degli “insegnanti specialisti”, non solo si incide sugli organici in modo consistente, ma si ammette implicitamente che la via seguita da più di dieci anni, quella in sostanza di “secondarizzare” i curricoli elementari, era sbagliata.

Chi ricorda il dibattito sul sistema “tre maestre per due classi” sa che questo team doveva assolvere a tutte le esigenze didattiche delle classi (insegnamento della religione, integrazione dell'handicap, lingue straniere, ecc.) con un accento particolare ad una organizzazione fortemente integrata (di gruppo, la cosiddetta “cotitolarità”) e la “rotazione.

Niente di tutto questo è avvenuto in questi anni. Al contrario:

•  è scomparsa la pratica della rotazione degli insegnanti, per cui oggi , in moltissimi casi, le maestre si considerano docenti solo di determinate aree disciplinari;

•  il sostegno ai bambini con handicap è stato definitivamente separato e assegnato a un organico distinto;

•  si sono costruiti gli organici (con la conseguente immissione in ruolo) anche delle insegnanti di religione;

Questa organizzazione, che non ha esempio in nessun paese d'Europa, è dovuta alla gestione accentrata e “poco rigorosa”degli organici. Si è operato nel senso di mantenere alta la domanda di posti, senza alcuna analisi qualitativa del modello “modulare”, che è rimasto sostanzialmente rigido, nonostante l'autonomia organizzativa delle scuole, e senza peraltro creare condizioni di lavoro “distese” per le insegnanti, che spesso vivono in situazioni di forte stress.

Quindi il superamento delle specialiste in inglese potrebbe costituire una giusta inversione di rotta , ma il metodo del “corsetto” è mediocre e avrà risultati nulli o quasi sulle competenze dei bambini. Per ottenere un risultato significativo e stabile nel tempo bisognava partire dalle scuole di formazione delle insegnanti della scuola primaria (ma anche degli altri insegnanti), istituendo in quella sede corsi ed esami per l'apprendimento “certificato” della lingua straniera.

 

(1) - Legge finanziaria 2005.

(2) - Si ricorda che l'insegnamento di una lingua straniera nella scuola elementare era stato introdotto dalla legge148/1990 (inizialmente a partire dalle classi terze); successivamente l'articolo 2, comma 1, lettera f) della legge n. 53/2003/ (cosiddetta “legge Moratti”) ha introdotto in maniera generalizzata lo studio della lingua straniera; il successivo provvedimento di attuazione – D.Lgs. 59/2004 (recante norme generali relative alla scuola dell'infanzia ed al primo ciclo di istruzione) ha fatto riferimento alla lingua inglese (art. 5).

3( )- La misura avrebbe dovuto comportare - secondo la relazione governativa - un recupero sul posto comune di almeno 7.100 docenti (impegnati esclusivamente nella didattica della lingua straniera) per ciascuno degli anni scolastici 2005-2006 e 2006-2007.

 

Riduzione apparente degli orari dei professionali

 

 

  

   Il contenuto dell'art. 66 comma 1 lettera f )

Il comma 1, lettera f) , affida a un decreto ministeriale la revisione degli ordinamenti dell'istruzione professionale anche attraverso la riduzione del carico orario delle lezioni a partire dall'anno scolastico 2007-2008. La relazione tecnica al ddl specifica che l'orario delle prime due classi verrà portato da 40 a 36 ore, con conseguente risparmio della spesa per i docenti.

 

Un mirror

È uno dei tanti “mirrors” di cui è punteggiata questa finanziaria. Si prevede (con precisione contabile) una riduzione di personale con la eliminazione delle 4 ore di approfondimento previste dal “progetto ‘92” degli istituti professionali. Si eliminano proprio le ore destinate formalmente al recupero, all'individualizzazione, alla flessibilità, all'accoglienza, ecc., che, in altra parte della legge, servirebbero per ridurre le bocciature nel biennio.

È sicuramente una svista, anche perché, un autorevole rappresentante del Governo da una parte sostiene (Italiaoggi, 3.10.06) con sicurezza che “vanno ridotte le ore, i ragazzi non possono essere bombardati ” (senza sapere che le ore di approfondimento non dovrebbero essere ore di lezione, cioè di “bombardamento”), ma dall'altra dichiara: “ se ne possono fare benissimo 36 di ore. Questo significa che gli insegnanti impegnati sulle altre 4 ore potranno essere utilizzati diversamente, per esempio facendo lezioni di recupero all'interno della stessa scuola ”. (Italiaoggi, 4.10.06).

E allora dov'è il risparmio di personale? Ma soprattutto dov'è andata la giustificazione per le ormai famose 4 ore di approfondimento, recupero, ecc.?

Forse era meglio chiedersi perché la maggioranza degli istituti professionali non offre più queste ore e si è autoridotto l'orario o con l'uso delle sperimentazioni (la compresenza prevista dal “progetto 2002”) o semplicemente ignorandole. In questo caso sono proprio le scuole a dimostrare che 4 ore, pur dedicate alla “salvezza” dei ragazzi, risultano insopportabili se aggiunte alle altre 36 . Era allora meglio applicare lo standard di 30 ore proposto dal d.lgs 226 del 2005 per i percorsi professionali, tenuto, peraltro conto, che già adesso le scuole fanno 36 ore settimanali di 50' che significa che ne fanno 30 effettive! Infine una domanda retorica: ma l'istruzione professionale non è legislazione esclusiva delle regioni secondo Costituzione? Che dicono le Regioni?

 

 Trasformazione di titoli e dei punteggi

 

  

   Il contenuto dell'art. 66 comma 3

Il comma 3 dispone che la tabella di valutazione dei titoli da utilizzare per la compilazione delle graduatorie permanenti del personale docente sia ridefinita in occasione del prossimo aggiornamento biennale (relativo al biennio 2007/2008 e 2008/2009) con decreto ministeriale, sentito il CNPI (Consiglio nazionale della pubblica istruzione), senza modificare comunque i punteggi riconosciuti nelle graduatorie relative al biennio precedente (fatto salvo evidentemente quanto previsto dal comma 1 lettera c) dell'articolo).
Il comma in esame precisa inoltre che dovranno essere rideterminati i punteggi (attualmente un massimo di 3 punti) relativi a master, diplomi di specializzazione, corsi di perfezionamento universitario (punto C11 della tabella) e si definiranno criteri per l'accreditamento delle strutture formative.

 

 

 

 Vera delegificazione?

Va innanzitutto ricordato che la tabella in questione, nel passato definita con decreto ministeriale, è ora contenuta all'art. 1 del DL 97/2004 ("Disposizioni urgenti per assicurare l'ordinato avvio dell'anno scolastico 2004-2005, nonché in materia di esami di Stato e di Università") e dovrebbe quindi essere modificata con norme di rango primario, e non con semplice decreto ministeriale.

In ogni caso, questa è una norma importante che restituisce alle burocrazie centrali il diritto – tramite il loro rappresentante, cioè il Ministro – di confezionare le tabelle dei titoli, che sono le regole che fanno funzionare il mercato del lavoro interno sia degli insegnanti che dei bidelli. Tale potere era stato espropriato dal Parlamento in occasione delle turbolente vicende sui titoli ai Sissini (i famosi 30 punti) che erano sfociate nell'approvazione della legge 143 del 2004.

La vicenda ha comunque qualcosa da insegnare:

•  l'affidamento al Parlamento di una prerogativa amministrativa (determinazione dei punteggi) non è avvenuta per caso. È stata voluta unanimemente dalla burocrazia, dal Sindacato e dai partiti, e istigata dagli stessi tribunali amministrativi (TAR) con provvedimenti contraddittori. Tutti temevano di scegliere e di scontentare i loro protetti; quindi hanno affidato la questione alla decisione del Parlamento, che ha funzionato come una sede di conciliazione e di arbitrato;

•  la “procedura”, si ha motivo di credere, si ripeterà ancora – nonostante la volontà del Ministro in carica – per il semplice fatto che è una antica abitudine della dirigenza amministrativa, che da sempre ha stretto un patto silenzioso con il potere politico: poco potere poche responsabilità. Così capita che anche per funzioni di poco conto si ricorra al “lodo” politico;

E' prevedibile dunque che anche questa delegificazione non impedirà interventi del Parlamento.

La mobilità immobile degli inidonei

 

Il contenuto dell'art. 66 comma 4

Il comma 4 affida – al Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione di concerto con il Ministro della pubblica istruzione – la predisposizione (entro il 30 giugno 2007) di un piano di mobilità per i docenti inidonei all'insegnamento e collocati fuori ruolo. Quest'ultimo terrà conto delle destinazioni più adeguate alle professionalità in questione, nell'ambito dei posti vacanti presso gli uffici dell'amministrazione scolastica e delle amministrazioni pubbliche.

Viene contestualmente prorogato al 31 dicembre 2008 il termine fissato dall'art. 35 comma 5 della legge finanziaria 2002 (1) la risoluzione del rapporto di lavoro del personale sopra citato.

 

 

Un altro mirror

Si ricorda che l'art. 35 comma 5 della legge finanziaria 2002 aveva già disposto che il personale docente dichiarato inidoneo alla propria funzione per motivi di salute ed in seguito ad appositi accertamenti collocato fuori ruolo avrebbe potuto chiedere di transitare nei ruoli dell'amministrazione scolastica o di altra amministrazione statale o di ente pubblico; qualora non transitasse in altro ruolo, sarebbe stato mantenuto in servizio per un periodo massimo di 5 anni (il termine viene a scadenza il 31 dicembre 2007). La norma non è stata applicata, ma anche il piano proposto ha poche possibilità di essere realizzato, per una serie di motivi:

l'operazione è contrastata dal Sindacato (oltre che, ovviamente, dai diretti interessati) il quale rivendica l'esclusività negoziale di questa materia (“mobilità intercompartimentale”) e basterà un tratto di penna – è avvenuto di recente per altre materie – per “disapplicare” questa disposizione di legge.

non tiene conto dei complessi problemi relativi al diverso status (retribuzione, inquadramento, condizioni di lavoro, ecc.) tra insegnanti e altri dipendenti pubblici, ad esempio fra un'insegnante a disposizione in biblioteca e un bibliotecario di un comune.

il personale scolastico italiano è completamente gestito dal MIUR e nessun'altra amministrazione centrale e periferica è disposta a farsene carico, riducendo la propria disponibilità di posti.

Comunque non si tratta di un risparmio, ma di un semplice trasferimento di oneri da un comparto ad un altro.

 

(1) - L..27 dicembre2002 n. 289, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2003 ).

 

Un nuovo annuncio di riconversione dei soprannumerari  

  

   Il contenuto dell'art. 66 comma 5

Il comma 5 dispone che il Ministro della pubblica istruzione predisponga uno specifico piano di riconversione professionale dei docenti soprannumerari sull'organico provinciale, finalizzato all'assorbimento del medesimo personale entro l'anno scolastico 2007/2008.
La riconversione è obbligatoria e finalizzata alla copertura dei posti di insegnamento per materie affini e dei posti di laboratorio compatibili con l'esperienza professionale maturata, nonché all'acquisizione del titolo di specializzazione per l'insegnamento sui posti di sostegno.

Ancora!

Il primo commento è: ancora! Non si contano le leggi in proposito, rimaste inapplicate. E allora anche in questo caso la previsione non è difficile : la norma non avrà efficacia, come non l'ha avuta in passato. Uno dei motivi è il veto da parte del Sindacato in nome della propria “competenza esclusiva”. Il Sindacato non è intenzionato a sottoscriverla, in quanto, secondo la CGIL “non può esservi alcuna riconversione forzata, né tanto meno, per essere destinati su posti di sostegno agli alunni diversamente abili”.

E la ragione di questa resistenza è molto semplice: la riconversione (”obbligatoria”) comporta una riduzione dei posti disponibili sia per le supplenze che per le assunzioni in ruolo. Per tutti, è quindi preferibile mantenere insegnanti in un coatto “far altro” di poca utilità, che trovare loro una sistemazione dignitosa.

Inutile dire che la formazione del soprannumero è conseguenza inevitabile di un sistema che, nonostante il continuo richiamo a piani, programmi, previsioni, vive di fatto alla giornata.D'altra parte nessuna programmazione seria potrà darsi finchè si pretende di gestire dal centro più di un milione di dipendenti. Una mera illusione.

 

Tabella 11

Norme recenti che hanno già disposto la riconversione dei soprannumerari

1) Art. 1, comma 1, del DL n. 212/2002 (convertito con modificazioni dalla legge n. 268/2002) (1), ha disposto l'istituzione di corsi di specializzazione intensivi, a livello provinciale o interprovinciale, destinati ai soprannumerari delle classi di concorso con esuberi di personale, individuate con il decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca n. 115 del 2002(2). Tali corsi, organizzati dagli uffici scolastici regionali, dovevano essere finanziati annualmente con risorse da reperire nell'ambito degli stanziamenti di bilancio destinati alla formazione del personale del comparto scuola (3).

2) Art. 1, comma 90, dello stesso DL n. 212/2002 ha stabilito il trasferimento (su domanda o d'ufficio) su posti di sostegno dei docenti soprannumerari in possesso del prescritto titolo di specializzazione.

3) ) Art. 3, comma 89 della legge legge 350/2003 (finanziaria 2004) ha operato un rafforzamento delle norme in materia di riconversione professionale dei docenti soprannumerari

 

 

(1) - D.L. 25 settembre 2002, n. 212 ( Misure urgenti per la scuola, l'università, la ricerca scientifica e tecnologica e l'alta formazione artistica e musicale ) convertito, con modificazioni, dalla legge 22 novembre 2002, n. 268. l'art. 1, co. 1, del citato DL 212/2002 ha reso obbligatoria la partecipazione ai corsi di riconversione (di cui all'articolo 473 del Testo unico in materia di istruzione - D.Lgs. 297/1994) per i docenti in situazione di soprannumerarietà, appartenenti a classi di concorso che presentino esubero di personale rispetto ai ruoli provinciali; lo stesso DL ha disposto contestualmente l'applicazione delle procedure di mobilità di cui all'art 33 del D.Lgs. 165/2001 in caso di mancata partecipazione ai corsi di riconversione; partecipazione con esito negativo; rifiuto dell'incarico di insegnamento per il quale si è realizzata la riconversione.

(2) - Il citato decreto ministeriale, adottato ai sensi dell'art. 1 co. 1 del citato DL 212/2002, computa in 7000 i docenti in esubero (dopo le operazioni di mobilità relative all'anno scolastico 2002-2003).

(3) - Si ricorda che le risorse destinate alla formazione sono ripartite annualmente con direttiva ministeriale; il provvedimento ministeriale indica tra l'altro anche gli obiettivi formativi prioritari e tiene conto delle indicazioni, del Contratto collettivo nazionale. Da ultimo l'art. 61 del CCNL sottoscritto il 24 luglio 2003 definisce i seguenti obiettivi formativi: sostegno ai processi di innovazione; miglioramento della qualità professionale; potenziamento dell'offerta formativa; supporto alla riqualificazione dei docenti; introduzione dell'auto aggiornamento.

 

Muore l' INDIRE nasce l'Agenzia

   

 

   

   Il contenuto dell'art. 66 commi 6-10

I commi 6 e 7 istituiscono (ai sensi degli articoli 8 e 9 del D.lg. 300/1999) (1) e disciplinano l'Agenzia nazionale per lo sviluppo dell'autonomia scolastica , con sede a Firenze ed articolazioni periferiche presso gli uffici scolastici regionali. L'agenzia assume i compiti svolti dagli istituti regionali di ricerca educativa (IRRE ) e dall'Istituto nazionale di documentazione e ricerca educativa (INDIRE), che vengono contestualmente soppressi (2). Tale disposizione, secondo la relazione tecnica, consentirà il rientro in servizio di 310 unità di personale (163 docenti e 147 assistenti amministrativi) con conseguente risparmio della spese per supplenze. Si dispone inoltre che all'organizzazione dell'agenzia provveda un regolamento (adottato ai sensi ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400) che ne individuerà la dotazione organica nel limite complessivo del 50% dei contingenti di personale già previsti per l'INDIRE e per gli IRRE ed indicherà le modalità di stabilizzazione, attraverso prove selettive, dei rapporti di lavoro esistenti anche a titolo precario. In attesa del regolamento citato saranno nominati dal Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della pubblica istruzione, uno o più commissari straordinari.

 

  L'Agenzia nazionale per lo sviluppo dell'autonomia

Con questa disposizione – tentata anche dal precedente Governo – si chiude (ma solo in parte) il capitolo della ricerca applicata all'insegnamento , inaugurato dal Ministro Bottai con i Centri Didattici istituiti nel 1940.

È il segno di un fallimento, ed è merito del Governo aver messo la parola fine a questa triste vicenda .

Eppure per la scuola la fine di questa storia quasi secolare non può essere una festa, è invece la conclusione di un discorso che aveva dignità e necessità, soprattutto in una visione dell'insegnamento come attività pienamente professionale. Una professione che, in quanto tale, avrebbe bisogno di un continuo rapporto con la ricerca scientifica (economica, sociologica, psicologica, pedagogica, ecc.) e di uno scambio di risorse intellettuali con l'Accademia e con il mondo culturale.

La disposizione, come viene presentata, pare il frutto più di un calcolo economico che di una prospettiva legata alle necessità della scuola e della professione docente.Non si può non rilevare che la Relazione tecnica pone questo provvedimento fra le norme di risparmio e che alcune prerogative dell'Agenzia non fanno ben sperare. In particolare:

•  l'azione dell'Agenzia è strettamente legata al Centro politico e amministrativo, per cui diventa inevitabilmente (come è stato l'Indire in questi anni) il megafono delle politiche nazionali;

•  i “nuclei” decentrati sono associati alle direzioni regionali, propaggini burocratiche dell'amministrazione generale , senza alcuna autonomia né organizzativa né funzionale.

Questo insieme di elementi sono aggravati dallo “spacchettamento” dei Ministeri, che ha separato l'Università dalla scuola (unico caso in Europa), rendendo ancora più divergenti la ricerca dalla pratica didattica.

Tabella 12

   Norme esistenti che regolano INDIRE e IRRE

1) DPR 415/ 2000 (3); e DPR 190/2001 (4) hanno disposto il riordino dell'INDIRE (ente di diritto pubblico sottoposto alla vigilanza del Ministero della pubblica istruzione, con sede in Firenze) e degli IRRE,istituti regionali di ricerca educativa (enti strumentali dell'amministrazione della pubblica istruzione, dotati di personalità giuridica e autonomia amministrativa e contabile)

2) Tabella A allegata al DPR 415/2000 specifica che l'organico dell'INDIRE è costituito da un direttore, 28 tecnici/ricercatori, 23 amministrativi; l'istituto può avvalersi, nei limiti delle disponibilità di bilancio, di un massimo di 15 unità comandate dalla scuola o altre amministrazioni, per particolari esigenze inoltre può avvalersi dell'apporto di esperti, con contratti di prestazione d'opera e contratti di ricerca (artt. 10 e 11);

3) Art. 10 del DPR 190/2001 a ciascun I.R.R.E ., in rapporto anche alla consistenza della popolazione scolastica di appartenenza, è assegnato un contingente di personale docente e dirigente della scuola, determinato con decreto del Ministro della pubblica istruzione, d'intesa con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e del Ministro per la funzione pubblica, su proposta del dirigente preposto all'ufficio scolastico regionale, da collocare in posizione di comando .

 

 

(1) - D.Lgs. 30-7-1999 n. 300 Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11 della L. 15 marzo 1997, n. 59. Gli art. 8 (ordinamento) e 9 (personale) disciplinano in generale le agenzie che svolgono le attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, esercitate da ministeri ed enti pubblici. Esse sono sottoposte alla vigilanza dei ministri competenti ed al controllo della Corte dei conti. Gli statuti sono emanati con regolamenti (ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400); mentre al personale si provvede prioritariamente mediante trasferimento dai ministeri o enti di pertinenza ,in subordine con procedure di mobilità o altre forme di reclutamento.

(2) - Le seguenti funzioni svolte dagli enti soppressi possono così riassumersi: ricerca educativa e consulenza pedagogico-didattica; formazione e aggiornamento del personale della scuola; attivazione di servizi di documentazione; collaborazione alla realizzazione delle politiche relative per l''istruzione degli adulti ed l' istruzione e formazione tecnica superiore; partecipazione alle iniziative internazionali e collaborazione con le regioni e gli enti locali.

(3) - D.P.R. 21-11-2000 n. 415 Regolamento di organizzazione dell'Istituto nazionale di documentazione per l'innovazione e la ricerca educativa, a norma degli articoli 2 e 3 del D.Lgs. 20 luglio 1999, n. 258 .

(4) - D.P.R. 06-03-2001, n. 190 Regolamento concernente l'organizzazione degli Istituti regionali di ricerca educativa, a norma dell'articolo 76 del D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300

 

INValSI: un cambiamento “mirato”

 

   

   Il contenuto dell'art. 66 commi 8,9,10

Le modifiche apportate al Dlgs 19 novembre 2004, n. 286, Istituzione del Servizio nazionale di valutazione del sistema educativo di istruzione e di formazione, riguardano:

•  l'assetto dell'Istituto e le modalità di nomina del presidente e dei componenti del Comitato di indirizzo che sostituisce il Comitato direttivo. Il Comitato di indirizzo è composto di 8 membri (erano 6 nel Comitato direttivo), scelti dal Ministro, sulla base di una indicazione di candidati effettuata da un'apposita commissione. Il Presidente è designato del Ministro della P.I. tra una terna di nominativi proposti dal Comitato di indirizzo fra i componenti del Comitato di indirizzo stesso. A decorrere dalla data di entrata in vigore della finanziaria, gli attuali Presidente e componenti del Comitato direttivo cessano dall'incarico, e in attesa della costituzione dei nuovi organi sono sostituiti da uno o più commissari straordinari;

•  l'aggiunta , rispetto alle attuali funzioni che rimangono immutate, di compiti relativi alla valutazione dei dirigenti scolastici.

 

Un cambiamento mirato

E' palese che questa norma, introdotta in una Legge finanziaria, ha il solo scopo di azzerare il più presto possibile , superando intralci burocratici, l'attuale dirigenza dell'INValSI . Infatti solo questo aspetto della normativa viene modificato, mentre si lasciano intatte le parti fondamentali del Dlgs 19 novembre 2004, n. 286, Istituzione del Servizio nazionale di valutazione del sistema educativo di istruzione e di formazione, nonché riordino dell'omonimo istituto , attuativo dell'art. 3 della legge 53/03.

Nessuna modifica alle funzioni dell'INValSI, né si opera alcun salto qualitativo in termini di autonomia dell' Istituto, che continua a dipendere dal Ministro, cui compete di impartire le indicazioni delle priorità strategiche e le direttive per l'azione.

Non è con qualche comma in una legge finanziaria che si possono risollevare le sorti della valutazione in Italia. E' vero che, per il momento, in Europa sono pochi i Paesi che hanno elaborato una politica coerente di valutazione del sistema scolastico, se si eccettuano Francia, Gran Bretagna e Svezia, ma quello che è grave in Italia è il fatto che non si è costituita una comunità di esperti della valutazione, né delle competenze e delle conoscenze degli studenti su vasta scala, né più complessivamente del sistema dell'istruzione e formazione. In queste condizioni è difficile riuscire ad aprire un dibattito rigoroso sugli indirizzi e i risultati dell'INValSI.

Che fare?

La costruzione di un servizio solido di valutazione in Italia è questione seria, e occorre muoversi con lungimiranza.

•  In primo luogo sarebbe opportuno che l'amministrazione centrale definisse una politica articolata della valutazione del sistema dell'istruzione e della formazione in partenariato con le Regioni . Senza una definizione degli obiettivi della valutazione e senza una suddivisione dei ruoli con le regioni sarà difficile progredire.

•  In secondo luogo bisognerebbe porsi la priorità indilazionabile di formare gruppi consistenti di specialisti nel campo della valutazione dei sistemi scolastici. Ci sono svariate modalità per sviluppare una comunità di esperti, per esempio attraverso un programma di borse di studio per dottorandi che si formino all'estero nei centri di competenza riconosciuti mondialmente.

 

 

Procedure concorsuali per i dirigenti scolastici  

 

      Il contenu to dell'art. 66 commi 12-13

II comma 13 affida ad un regolamento di delegificazione (ex art. 17 comma 2 L. 400/1988) la ridefinizione delle procedure concorsuali per i dirigenti scolastici e ne indica i criteri, che sono così riassumibili:

  • 1)  cadenza triennale del concorso su tutti i posti vacanti nel triennio;
    2)  unificazione dei tre settori di dirigenza scolastica;
    3) requisiti: laurea e quinquennio di servizio di docenza ;
    4)  preselezione mediante prove culturali e professionali (in sostituzione dell'attuale preselezione per titoli), e successive prove scritte ed orali;
    5)  periodo di formazione e tirocinio non superiore a quattro mesi , nei limiti dei posti messi a concorso, con conseguente soppressione dell'aliquota aggiuntiva del 10 per cento.

Il comma 14 dispone in via transitoria la nomina sui posti vacanti (anche per gli anni scolastici 2007/2008 e 2008/2009) dei candidati al concorso ordinario bandito con decreto direttoriale 22 novembre 2004 (ancora in fase di svolgimento) che abbiano positivamente espletato la prima parte del corso concorso (corso di formazione) e, in subordine, dei candidati esclusi dal corso di formazione (pur avendo superato le prove propedeutiche) previa partecipazione ad apposito corso

 

Perplessità e preoccupazioni

La disposizione è dettata da buone intenzioni, ma manca di realismo e di riflessione.

Le stesse burocrazie centrali che hanno confezionato la massa incredibile di provvedimenti (LINK tabella gialla in fondo) di “sistemazione”, per lo più sanatorie, dei dirigenti scolastici, ritengono ora di mettere punto fermo a questa deriva e di annunciare “domani è un altro giorno”.

Ma non lo sarà.

Il legislatore dimentica infatti alcuni elementi strutturali della cultura del reclutamento dei dirigenti scolastici, del tutto simili a quelli per gli insegnanti. Va ricordato che la pressione per i concorsi riservati è il risultato del modo con cui si accede alla funzione, cioè la supplenza ovvero il cosiddetto “incarico di presidenza”. Senza chiudere questa partita, vi saranno sempre schiere di insegnanti che per qualche anno, anche uno solo, passato dentro un ufficio di presidenza accampano, un diritto acquisito, sostenute dai sindacati. Questo è sempre avvenuto e tutte le disposizioni (compresa la “reggenza”) non hanno funzionato che per brevi periodi;

Va infine notato che questa disposizione interviene su aspetti qualitativi importanti:

si unifica definitivamente il ruolo dei dirigenti scolastici (“unificazione dei tre settori di dirigenza scolastica”, già lo aveva fatto in parte il D.lg. 165/01); e si potrà accedere al concorso da qualsiasi esperienza di insegnamento. Non vi sarà più nessuna differenza tra il vecchio e glorioso direttore didattico e il preside di un istituto tecnico industriale. L'unicità professionale ha conseguenze gravi sulla funzione del dirigente scolastico, che anziché assurgere all'auspicato ruolo di leader educativo, diventa sempre più un manager amministrativo , dal momento che la competenza educativa è irrilevante, “indifferente” com'è alla sede, al luogo, al territorio e al contesto degli utenti (età, ordine di scuola, indirizzo, ecc.). Un passaggio veramente storico, che avrebbe avuto bisogno di una profonda riflessione sia sul profilo professionale che sugli standard di prestazione dei dirigenti scolastici.

In secondo luogo, la selezione dei dirigenti continua a non avere alcuna relazione con l'autonomia delle scuole e la decentralizzazione alle Regioni. Lo Stato mantiene il monopolio. È una prova ulteriore che l'autonomia, non sorretta da un governo del territorio, sta percorrendo la sua fase discendente e si trasforma lentamente in una retorica per pedagogisti, o in slogan demagogico.

 

Tabella 13

Le norme attualmente in vigore per la dirigenza scolastica

Art. 29 del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (1) ha disciplinato il reclutamento dei dirigenti scolastici attraverso un corso concorso articolato in una selezione per titoli, in un concorso di ammissione, in un periodo di formazione e in un esame finale. Al corso concorso è ammesso il personale docente ed educativo delle istituzioni statali che abbia prestato servizio di ruolo per sette anni; per il primo corso concorso è stata altresì disposta una riserva del 50 per cento di posti a favore di coloro che avessero esercitato per almeno un triennio le funzioni di preside incaricato (cosiddetti triennalisti) (2), previo superamento di uno speciale esame di ammissione.

Art. 22, commi 8-10 , L. 28 dicembre 2001, n. 448 , Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002) hanno fornito ulteriori disposizioni per la procedura riservata, che ha previsto tra l'altro l'indizione a sé stante del concorso riservato.

Decreto dirigenziale del 17 dicembre 2002 (emanato a seguito dell'autorizzazione all'avvio delle procedure concorsuali per la copertura di 1500 posti disposta con D.P.R. 21 ottobre 2002) (3) ha bandito il concorso riservato

Art. 22, comma 11, della legge finanziaria 2002 (4). Dopo aver previsto che gli incarichi annuali non fossero più assegnati (art. 29, co. 5, del D.Lgs. 165/2001) dopo l'approvazione delle graduatorie dei vincitori del primo corso concorso (ordinario), si è disposto che fossero utilizzate prioritariamente le graduatorie dei candidati, già titolari di incarico di presidenza per tre anni, ammessi al corso concorso riservato per dirigente scolastico (5).

DPR 3 luglio 2004 è stata autorizzata l'assunzione di 1500 dirigenti scolastici attraverso corso concorso ordinario

Decreto dirigenziale del 22 novembre 2004 . ha bandito il primo corso concorso ordinario per il reclutamento dei 1.500 dirigenti scolastici.

Art. 1- sexies del DL 31 gennaio 2005, n. 7, convertito dalla legge 31 marzo 2005, n. 43, ha previsto l'indizione di un secondo corso concorso riservato per i titolari di un incarico di presidenza annuale entro il 2005/2006 ed è stata disposta una sanatoria (art. 1- octies dello stesso DL) per gli idonei al concorso riservato già espletato, a suo tempo ammessi con riserva in assenza dei prescritti requisiti di servizio.

Art 3-bis del DL 30 giugno 2005, n. 115, convertito dalla legge 17 agosto 2005, n. 168, dalle graduatorie di tale corso concorso, così rideterminate, si è disposto di attingere, fino al loro esaurimento per la copertura di posti vacanti all'inizio dell'anno scolastico 2006-2007.

Decreto Ministeriale 3 0tt0bre 2006 ha indetto il secondo corso-concorso riservato per 1.458 posti di dirigente scolastico, per coloro che abbiano ricoperto incarichi di dirigenza scolastica anche per un solo anno

 

(1) - D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.

(2) - L'assegnazione degli incarichi di presidenza di durata annuale per le scuole di istruzione secondaria ed artistica, secondo la disciplina recata dall'art. 477 del D.Lgs. 297/1994 (Testo unico in materia di istruzione), è effettuata sulla base due distinte graduatorie provinciali, riservate a docenti già inclusi nelle graduatorie di merito per concorso a preside o aventi requisiti per partecipare a questi ultimi.

(3) - Autorizzazione al Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca ad avviare procedure concorsuali per il reclutamento di dirigenti scolastici .

(4) - L. 28 dicembre 2001, n. 448, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato.

(5) - Con OM. n. 39 del 1° aprile 2004 prot. n. 464 , il ministero dell'istruzione università e ricerca ha disciplinato il conferimento degli incarichi di presidenza fino all'approvazione della prima graduatoria del corso-concorso per dirigenti scolastici, confermando, per quanto qui interessa, che i candidati ammessi al periodo di formazione del primo corso-concorso (triennalisti) hanno priorità rispetto agli aspiranti inseriti nelle graduatorie provinciali.

 

Un percorso in salita ( art. 67)  

 

Norme di salvaguardia – art. 67

 

  

   Il contenuto dell'art. 67 comma 1b)

In caso di accertamento di minori economie, si provvede, relativamente all' art. 66, a ridurre le dotazioni complessive di bilancio del Ministero della Pubblica Istruzione, ad eccezione di quelle relative alle competenze spettanti al personale della Scuola, in maniera lineare, fino a concorrenza degli importi indicati dal comma 14 del predetto articolo.

(art. 66 comma 14: Dall'attuazione del presente articolo devono conseguire economie di spesa per un importo complessivo non inferiore ad euro 448,20 milioni, per l'anno 2007, euro 1.324,50 milioni per l'anno 2008 ed euro 1.402,20 milioni a decorrere dall'anno 2009)

 

 

La croce addosso agli investimenti

L'articolo dice che, in caso di accertamento di minori economie si provvede alla riduzione della dotazione di bilancio del MPI in maniera lineare fino alla concorrenza degli importi previsti.

Ma attenzione dove si taglia. Non sul personale, ma ancora una volta sugli altri capitoli di spesa, investimenti ecc.. ormai ridotti all'osso. Questi capitoli rappresentano infatti il 3,7% del bilancio dell'Istruzione, ossia 1.5558 mln di euro. Se le economie di spesa devono ammontare a 1402 milioni di euro, e le misure proposte non produrranno, come a noi pare, risparmi sul personale i conti sono presto fatti. E c'è da piangere all'idea che ancora una volta sia quel misero pacchetto di investimenti ad essere eroso.

 

 Non ci resta che piangere ? (art. 68)

 

Obbligati e bocciati

 

   Il contenuto dell'art. 68 commi 1 e 2

I commi 1 e 2 ridefiniscono l'obbligo all'istruzione e innalzano l'età minima per l'accesso al lavoro.

Il comma 1 dispone che a decorrere dall'anno scolastico 2007/2008 l'istruzione sia impartita obbligatoriamente per almeno dieci anni (e finalizzata a consentire il conseguimento di un titolo di studio di scuola secondaria superiore o di una qualifica professionale di durata almeno triennale entro il diciottesimo anno di età); a tal fine viene elevata a 16 anni l'età per l'accesso al lavoro. Viene ribadito il regime esistente di gratuità dei primi tre anni delle scuole superiori o dei percorsi di istruzione formazione professionale.
Con riguardo ai curricola del percorso di istruzione obbligatorio si rinvia ad un decreto ministeriale (emanato sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400) recante indicazioni sui primi due anni degli istituti di istruzione secondaria superiore
Sono comunque autorizzati accordi tra Ministero e regioni per l'effettuazione di progetti particolarmente finalizzati alla riduzione della dispersione ed al successo nell'assolvimento dell'obbligo, che potranno essere realizzati da strutture formative accreditate inserite in apposito elenco predisposto secondo criteri predefiniti con decreto del Ministro della pubblica istruzione , sentita la Conferenza Stato-Regioni. Sono fatte salve le competenze delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, in conformità ai rispettivi statuti.

Il comma 2 nelle more dell'attuazione della nuova disciplina autorizza la prosecuzione dei percorsi sperimentali di istruzione e formazione professionale di cui all'articolo 28 del citato D.lg. 226/2005, confermando i relativi finanziamenti che tuttavia - per una quota massima del tre per cento - vengono destinati a misure di carattere generale ivi compreso il monitoraggio e la valutazione. Per l'effettuazione dei corsi si demanda a decreto ministeriale (risultante dal concerto del Ministro della pubblica istruzione con il Ministro del lavoro e della previdenza sociale, previa intesa con la Conferenza) l'indicazione dei criteri in base ai quali le regioni potranno accreditare apposite strutture. Per i percorsi sperimentali continuano ad applicarsi i due accordi in sede di Conferenza Stato-Regioni, quello 15 gennaio 2004 e quello del 28 ottobre 2004 (1).

 

Il groviglio delle norme sull'obbligo all'istruzione: un Paese normale?

Riportiamo sotto una tabella in cui viene illustrato il groviglio di norme che in Italia regola l' “obbligo” e il “diritto-dovere (2) “all'istruzione che coesistono.

Basterebbe, forse, fare una semplice prova: tentare di spiegare a un cittadino di un altro Paese quali sono le norme italiane che regolano questa materia. Guardando la faccia del nostro interlocutore, ci renderemmo forse conto che non siamo un Paese normale.

Tabella 14

Riepilogo delle norme su obbligo all'istruzione, obbligo formativo, diritto-dovere di istruzione e formazione, nuovo obbligo all'istruzione, età per l'ammissione al lavoro

Art. 34 della Costituzione Italiana: L'istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita.

Art. 3 della legge 977/1967, Tutela del lavoro dei bambini e degli adolescenti , dispone che l'età minima per l'ammissione al lavoro sia fissata “ al momento in cui il minore ha concluso il periodo di istruzione obbligatoria” e comunque non possa essere inferiore ai 15 anni compiuti.

Art. 68, Legge 17 maggio 1999, n. 144 Misure in materia di investimenti, delega al Governo per il riordino degli incentivi all' occupazione e della normativa che disciplina l' INAIL, nonche' disposizioni per il riordino degli enti previdenziali” , dispone : 1) l'obbligo di frequenza di attivita' formative fino al compimento del diciottesimo anno di eta'. Tale obbligo puo' essere assolto in percorsi anche integrati di istruzione e formazione: a) nel sistema di istruzione scolastica; b) nel sistema della formazione professionale di competenza regionale c) nell'esercizio dell'apprendistato. 2) L'obbligo di cui al comma 1 si intende comunque assolto con il conseguimento di un diploma di scuola secondaria superiore o di una qualifica professionale. Le competenze certificate in esito a qualsiasi segmento della formazione scolastica, professionale e dell'apprendistato costituiscono crediti per il passaggio da un sistema all'altro.

Art 2 1c) della Legge n. 53 del 2003, Delega al Governo per la definizione delle norme generali sull'istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e di formazione professionale (cosiddetta Legge Moratti) : “è assicurato a tutti il diritto all'istruzione e alla formazione per almeno 12 anni o, comunque, sino al conseguimento di una qualifica entro il diciottesimo anno di età; l'attuazione di tale diritto si realizza nel sistema di istruzione e in quello di istruzione e formazione professionale, secondo livelli essenziali di prestazione definiti su base nazionale a norma dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione e mediante regolamenti emanati ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e garantendo, attraverso adeguati interventi, l'integrazione delle persone in situazione di handicap a norma della legge 5 febbraio 1992, n. 104. La fruizione dell'offerta di istruzione e formazione costituisce un dovere legislativamente sanzionato”

Art. 1 e 4 del D.lgs 76./2005 ( Definizione delle norme generali sul diritto-dovere all'istruzione e alla formazione ), dà attuazione alla legge 53/2003, e riprende quanto stabilito dalla legge ( è assicurato a tutti il diritto all'istruzione e alla formazione, per almeno dodici anni o, comunque, sino al conseguimento di una qualifica di durata almeno triennale entro il diciottesimo anno di età. Tale diritto si realizza nelle istituzioni del primo e del secondo ciclo del sistema educativo di istruzione e formazione, ivi comprese le scuole paritarie, anche attraverso l'apprendistato (3). Il comma 6 specifica che la fruizione dell'offerta di istruzione e di formazione è un dovere sociale ai sensi dell'articolo 4, secondo comma, della Costituzione, sanzionato come previsto dall'articolo 5. L'art. 4 del decreto ha previsto l'adozione di linee guida per la realizzazione di piani di intervento per l'orientamento e la prevenzione ed il recupero degli abbandoni.

Art. 28 del D.Lgs. 22/6/2005 ( Dlgs attualmente sospeso,ma non abrogato ), prevede che a partire dall'anno scolastico 2006-2007 il diritto dovere all'istruzione, di cui al decreto legislativo 15 aprile 2005, n. 76, comprenda i primi tre anni degli istituti di istruzione secondaria superiore e dei percorsi sperimentali di istruzione e formazione professionale realizzati sulla base dell'accordo-quadro in sede di Conferenza unificata 19 giugno 2003, Per i percorsi sperimentali continuano ad applicarsi l'accordo in sede di Conferenza Stato-Regioni 15 gennaio 2004 e l'accordo in sede di Conferenza Unificata 28 ottobre 2004 (4).

Art. 68 comma 1 e 2 del disegno di legge finanziaria 2007 prevede che a decorrere dall'anno scolastico 2007/2008 l'istruzione sia impartita obbligatoriamente per almeno 10 anni , e sia finalizzata al conseguimento di un titolo di studio di scuola secondaria superiore o di una qualifica professionale di durata almeno triennale entro il diciottesimo anno di età; l'obbligo può essere assolto anche attraverso percorsi e progetti, concordati fra MPI e Regioni, in strutture formative non scolastiche inserite in apposito elenco. Viene elevata a 16 anni l'età per l'accesso al lavoro con l'impossibilità di iniziare a 15 anni percorsi di apprendistato, ma a Trento e Bolzano l'apprendistato può continuare ad avere inizio a 15 anni, per cui rimane valida la legge 977/1967.

 (1) - Nelle more del decreto di attuazione della delega recata in proposito dalla legge 53/2003 (cosidetta legge Moratti), l'accordo del 19 giugno 2003, sancito in sede di Conferenza unificata, ha previsto la realizzazione, a partire dall'anno scolastico 2003-2004, di una offerta formativa sperimentale di istruzione e formazione professionale; a tal fine era previsto lo stanziamento di 11,34 milioni di euro a valere sul fondo di cui alla legge 440/97(recante Istituzione del Fondo per l'arricchimento e l'ampliamento dell'offerta formativa e per gli interventi perequativi), nonché di 204,71 milioni di euro a valere sul Fondo di rotazione per la formazione professionale nello stato di previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali di cui all'articolo 9, comma 5 del DL 148/1993. Successivamente, l'accordo del 15 gennaio 2004, sancito in sede di Conferenza Stato-Regioni, ha definito gli standard formativi minimi relativi alle competenze di base nell'ambito dei percorsi sperimentali di istruzione e formazione professionale. Infine, è stato siglato in data 28 ottobre 2004 un accordo per la certificazione finale ed intermedia e il riconoscimento dei crediti formativi tra il MIUR, il Ministero del Lavoro, le Regioni e gli Enti locali ai fini della spendibilità dei titoli su tutto il territorio nazionale, con particolare riferimento ai percorsi formativi sperimentali avviati sulla base dell'Accordo del 19 giugno 2003

(2) - la terminologia “diritto-dovere” è semplicemente più moderna ed esaustiva di “obbligo”, poiché indica in primo luogo gli obblighi dello Stato di garantire un diritto, e in secondo luogo il dovere dei singoli di avvalersene, al punto comunque di essere sanzionati in caso di non assolvimento

(3) - Il decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, emanato in attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30, ha delineato la nuova organizzazione del mercato del lavoro e della relativa disciplina legale. In particolare, l'articolo 48 prevede il contratto di apprendistato per l'espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione.

(4) - Nelle more del decreto di attuazione della delega recata in proposito dalla legge 53/2003 (cosidetta legge Moratti), l'accordo del 19 giugno 2003, sancito in sede di Conferenza unificata, ha previsto la realizzazione, a partire dall'anno scolastico 2003-2004, di una offerta formativa sperimentale di istruzione e formazione professionale; a tal fine era previsto lo stanziamento di 11,34 milioni di euro a valere sul fondo di cui alla legge 440/97(recante Istituzione del Fondo per l'arricchimento e l'ampliamento dell'offerta formativa e per gli interventi perequativi), nonché di 204,71 milioni di euro a valere sul Fondo di rotazione per la formazione professionale nello stato di previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali di cui all'articolo 9, comma 5 del DL 148/1993. Successivamente, l'accordo del 15 gennaio 2004, sancito in sede di Conferenza Stato-Regioni, ha definito gli standard formativi minimi relativi alle competenze di base nell'ambito dei percorsi sperimentali di istruzione e formazione professionale. Infine, è stato siglato in data 28 ottobre 2004 un accordo per la certificazione finale ed intermedia e il riconoscimento dei crediti formativi tra il MIUR, il Ministero del Lavoro, le Regioni e gli Enti locali ai fini della spendibilità dei titoli su tutto il territorio nazionale, con particolare riferimento ai percorsi formativi sperimentali avviati sulla base dell'Accordo del 19 giugno 2003

 

Cui prodest?

Tutto questo groviglio di norme, questo accanimento legislativo, queste discussioni inesauribili che si rincorrono da mezzo secolo, solo per costringere a una scolarizzazione coatta meno del 5% della popolazione giovanile che, per proseguire gli studi, si avvale della formazione professionale (3,3%) e dell'apprendistato (2%) (Tab. 15). Anzi, a ben guardare si tratta solo del 2%, relativo all'apprendistato, poiché 'assolvimento dell'obbligo è ancora consentito nella formazione professionale. Si è dunque scomodata una legge finanziaria per ricacciare sui banchi di scuola un 2% di quindicenni che la detestano, costringendo contestualmente i docenti a promuovere tout court il 10% in più di studenti nel biennio delle superiori. Non sarebbe stato più salutare interrogarsi sul perchéin Italia i livelli di apprendimento dei quindicenni scolarizzati siano fra i più bassi nei Paesi dell'OCSE (v. Indagine PISA), perché la dispersione scolastica raggiunga livelli intollerabili in un Paese civile, e perché infine l'assenteismo scolastico sia in costante crescita?

Tab. 15 - Stato formativo dei giovani 14-17 anni – 2003-04

 

v.a.

%

Giovani iscritti a scuola

2.068.756

91,8

Giovani iscritti alla formazione professionale

75.282

3,3

Giovani assunti con contratto di apprendistato

44.051

2,0

Giovani non inseriti nei canali formativi

65.793

2,9

Popolazione 14-17 anni al 1° gennaio 2004

2.253.882

100

Fonte: Rapporto ISFOL 2005

Allora diciamolo senza ipocrisie: tutto questo non ha nulla a che vedere con questioni educative, pedagogiche o formative, è solo una faccenda corporativa, di soldi, di interessi divergenti, di monopoli. Si vogliono mantenere separate istruzione e formazione professionale, per salvaguardare da un lato gli organici dei docenti e dall'altro gli interessi dei centri di formazione.

Ma non è un segreto, l'ha detto con estrema sincerità la vice ministro: “Con l'innalzamento dell'obbligo aumenterà il numero degli studenti e dunque il fabbisogno di personale. Non ci saranno tagli agli organici”. (Italiaoggi, 4.10.06). Concetto reiterato il 16 ottobre sul sito del ministero: “l'innalzamento dell'obbligo d'istruzione a 16 anni, l'avvio sperimentale delle sezioni primavera per i bambini dai 2 ai 3 anni e l'educazione degli adulti, determinano un aumento degli alunni e di conseguenza l'incremento degli organici”. D'altra parte proprio in Emilia Romagna, quando la viceministro era assessore all'istruzione e formazione, è stata costruita la così detta “integrazione” fra istruzione e formazione professionale che ha “aggiunto” all'organico delle scuole i “formatori” dei CF, mentre la legge regionale dichiarava contestualmente che i Centri di formazione potevano essere anche “a fine di lucro”.

 

Una legge lunga 30 anni

 Un'altra domanda dovremmo porci: è possibile che in un mondo che ha subito in questi ultimi 10 anni trasformazioni di portata storica, in una situazione in cui i modi di apprendere, rimasti immutati per secoli, stanno modificandosi con un'accelerazione esponenziale, si debba ancora ricorrere a modelli costruiti trent'anni fa? E' possibile rimanere legati a dei compromessi (DC+PCI) che risalgono al 1978? Si riporta (tab. 16) la legge di riforma della scuola secondaria superiore che fu approvata dalla Camera dei Deputati il 28 settembre 1978 (IV Governo Andreotti 11.03.1978 - 20.03.1979), e che non andò in porto per la fine anticipata della legislatura. Nella tabella sono indicati gli articoli che hanno avuto attuazione dopo 20/30 anni, alcuni dei quali si trovano in questo disegno di legge finanziaria.

 

 

Tab. 16

   Una legge lunga 30 anni

da una tentata riforma …

articolo

oggetto

… alle leggi di attuazione

L. 28-09-78

art. 14

Abolizione degli esami di riparazione e corsi di sostegno

Legge 352 del 1995

L. 28-09-78

art.21

Autonomia amministrativa e personalità giuridica a tutte le scuole secondarie

Art.21 della legge 59 del 1997

L. 28-09-78

artr.21

Passaggio dei bidelli alle dipendenze dagli enti locali allo Stato

Legge 124 del 1999

L. 28-09-78

art.10

Riduzione di un anno della scolarità secondaria

Legge 30 del 1999 , poi abrogata dalla legge 53 del 2003.

L. 28-09-78

art.10

Obbligo all'istruzione a 16 anni

Finanziaria 2007

L. 28-09-78

artt. 4 e 5

Biennio comune

Finanziaria 2007

L. 28-09-78

art.20

Utilizzazione di esperti

D.lg. 226/ 2005, “disapplicato” da accordo sindacale del 2006

L. 28-09-78

art.30

Statalizzazione delle scuole civiche e comunali

Processo in corso

 

La crisi della scolarizzazione tradizionale

La riproposizione di quelle scelte (attenuate dall'evidente mediazione tra chi vuole la scuola unica e chi intende preservare un minimo di pluralismo nell'offerta dei percorsi secondari) non tiene conto della messa in discussione in tutta Europa delle politiche di scolarizzazione fondate sulla “comprensività”, inaugurate nell'immediato dopoguerra dai governi socialdemocratici.

Le attuali scelte dei governi europei sia liberali che socialdemocratici, dimostrano che su alcuni concetti relativi alla scolarizzazione della popolazione meno favorita si è arrivati a condividere alcune analisi, che oggi costituiscono le linee guida della maggioranza delle politiche europee.

In sostanza per aumentare il tasso di democratizzazione della scuola (eguaglianza, equità, merito, pari opportunità, mobilità sociale, occupazione giovanile) è preferibile perseguire politiche basate su alcune valutazioni ormai abbastanza chiare:

•  i percorsi “liceali” e quelli professionali devono avere pari dignità (ciascuno deve essere riconosciuto nella sua identità di carattere didattico, organizzativo, pedagogico e nella sua autonomia di obiettivi); va quindi superara la gerarchia che si basa sul prestigio e il valore di quelli che insegnano le materie “culturali” in quanto materie disinteressate, contrapposte allo scarso prestigio delle materie professionalizzanti,

•  la scuola media unica non deve più essere concepita, come è tuttora , il primo ciclo dell'insegnamento liceale (per curricolo, organizzazione, obiettivi, ecc.), per il semplice fatto che la maggioranza degli allievi si iscriverà a percorsi tecnici e professionali, e solo un esigua minoranza otterrà la laurea. La scuola media si è dimostrata incapace di far progredire in modo consistente una parte importante dei suoi allievi (quasi il 40% dei licenziati sono classificati “sufficienti ”, che nei fatti significa insufficienti e gravemente insufficienti). Per dirla con François Dubet si tratta di “una contraddizione insormontabile”, una sorta di ginnasio nei programmi e nei metodi, pensato in termini di “eccellenza per tutti” che è una formula paradossale che conduce di fatto alla marginalizzazione dei più deboli” .

•  il prolungamento della scuola media nel biennio unico, unitario o integrato, che dir si voglia, non è in grado di essere utile a tutti quegli allievi che chiedono un percorso “interessato ”, cioè che rifiutano la cultura della gratuità tipica del percorso liceale riservato ai ceti borghesi. L'impostazione del biennio unitario provoca immancabilmente l'allineamento della pedagogia del fare, della tecnica e del lavoro con quella dominante della parola e del manuale, che ha profonde radici storiche e culturali nelle classi dominanti. È preferibile salvaguardare una pedagogia che sia in grado di riparare i danni dell'insuccesso scolastico, che riesca a restituire agli allievi una sufficiente stima di sé e la percezione di avere successo nel perseguimento dei propri interessi e delle proprie scelte;

•  la permeabilità dei percorsi non va cercata nella loro unificazione, ma nella diversificazione. Per evitare che i percorsi diventino divergenti e chiudano gli allievi in ghetti, bisogna gestire le porte in uscita e non aprire quelle in entrata . In altre parole bisogna investire risorse per costruire una “carriera” tecnica e professionale (ed anche dell'apprendistato) che arrivi ai più alti livelli di competenza non accademica. Bisogna abituarsi a gestire le diversità piuttosto che ridurre la varietà che, anche in pedagogia, è sinonimo di ricchezza e di libertà. Aver “licealizzato” l'istruzione professionale e tecnica (ed ora anche la formazione professionale) accentua quindi la distanza con i licei e non l'inverso. La licealizzazione è un processo che separa, non unifica, e, tanto meno, riesce ad integrare. Se si vuole evitare la costruzione di indirizzi divergenti e segreganti, bisogna diversificare le metodologie, le sedi (compreso il lavoro in alternanza), gli strumenti di insegnamento ed anche i criteri di eccellenza: ciascun percorso deve avere il diritto di affermare la propria eccellenza, senza alcuna dipendenza o comparazione con quella liceale.

Da questi concetti deriva la conseguenza che ogni politica e ogni intervento riformatore si debbono basare su una analisi realistica e su una effettiva comprensione dei bisogni espressi implicitamente o esplicitamente dall'utenza, evitando di prescrivere a tutti quello che soddisfa l'allievo “tipico” di una “tipica” famiglia borghese.

 

 I risultati positivi dei modelli non scolastici

Il “programma” della Finanziaria non solo non tiene conto di queste riflessioni, ma ignora anche i buoni risultati ottenuti da quella “formazione” che intende contrastare.

Infatti, nel triennio 2003-2006, con l'attuazione dei modelli diversificati di assolvimento al “dovere” di istruzione anche nella formazione professionale:

•  la dispersione è diminuita, e passa da circa 175.000 ragazzi (2001-02) a poco meno di 100.000 nell'anno 2003-04;

•  i percorsi di formazione professionale “pura” hanno raggiunto elevati livelli di passaggio dal primo al secondo anno (tab. 17).

•  Delle tre tipologie quella che ha avuto meno successo è stata quella “integrata” fra scuola e formazione professionale (v. tabella). A tale proposito non è indifferente ricordare che in Emilia Romagna, culla di questo modello, la nuova assessore all'istruzione Paola Manzini, dopo una rigorosa analisi della situazione, ha, con grande lucidità, senso politico, e apprezzabile autonomia, apportato alcuni correttivi. La lettera alle scuole del 2° ciclo dell'Emilia Romagna del 29-09-06, a firma congiunta Assessore regionale e Direttrice dell'USR, afferma che poichè “ persiste il rischio che alcuni studenti, pur se formalmente iscritti alle prime classi dei percorsi tradizionali ed integrati, di fatto poi non frequentino le lezioni ” (….) al fine di assicurare loro un'opzione formativa che consenta di non disperderne le potenzialità, occorrerà prospettare loro la possibilità di accedere ai corsi di formazione professionale, realizzati esclusivamente da enti di formazione (…)” . Una posizione che va conosciuta ed apprezzata.

•  la formazione professionale (ed anche l'apprendistato) è entrata a far parte integrante del sistema formativo di cui costituisce un percorso legittimo;

•  i percorsi di qualifica sono diventati almeno triennali (e si sperimentano quelli quadriennali);

Infine, la Finanziaria, non considera nemmeno i successi di un sistema da sempre pluralistico come quello della provincia di Trento , che vanta il più basso livello di dispersione (10 %) e il più alto tasso di scolarità di tutta Italia dei giovani diciottenni (91%). Così anche nella provincia di Bolzano.Ma questi risultati trentini, fondati su un forte investimento in risorse e in qualità della formazione professionale, sono considerati come una anomalia (di tipo quasi “etnico”), certamente da preservare, ma che non può pretendere di insegnare nulla al sistema statale “italiano” di istruzione.

Tab. 17 – i risultati dell'attuazione del D.lg. 77 del 2003 e dall'accordo quadro 19.06.03

 

Tipologia di assolvimento
del diritto-dovere

Regioni coinvolte

 

Tassi di passaggio dal 1° al 2° anno

Aumento degli iscritti
(2003/4–2004/05)

Formazione professionale ”pura” (titolarità del Cfp, attestato regionale, insegnanti del Cfp) Lombardia, Liguria, Veneto, Lazio, Calabria, Sicilia


97,7%


+ 46,9%

Formazione professionale “mista ” (titolarità del Cfp, attestato regionale, competenze di base con insegnanti di scuola) Piemonte, Molise, Puglia, Basilicata, Sardegna


85 %


+ 4,9%

Formazione “integrata ” (titolarità della scuola, diploma di stato, competenze di base con insegnanti di scuola) Emilia, Toscana, Umbria, Campania.


73,4%


- 7,8%

Fonte: Rapporto Isfol, 2005

 

I problemi rimangono aperti

La disposizione contenuta nel disegno di legge finanziaria non risolve nessuno dei problemi sul tappeto per questa trascurabile frazione di allievi, la quale però rappresenta la punta dell'iceberg di tutti i ragazzi che abbandonano numerosi il biennio della scuola secondaria superiore. Allora occorre chiedersi: “Il “trasferimento forzoso” dalla formazione professionale e dall'apprendistato all'istruzione:

•  garantirà a questi giovani un percorso di successo (il lavoro, autonomia economica, apprendimenti fondamentali, ecc.), o questi giovani andranno ad infoltire il gruppo dei “debitori” e “falliti” del biennio attuale ?

•  consentirà a questi ragazzi di riconciliarsi con la scuola , che hanno abbandonato perché la ritenevano estranea, se non ostile, ai loro bisogni, alle loro aspettative, dove spesso hanno subito umiliazione ed emarginazione ?

•  potranno essere rimotivati, riorientati, accolti e integrati in un contesto che, in mille modi, li rifiuta, con il suo ricco menu di 13/14 materie e relativi insegnanti e manuali ?

E per quanto riguarda l'apprendistato, vale la pena domandarsi:

•  è positivo procrastinare forzosamente, per intere coorti di giovani, il momento in cui il lavoro diventa una relazione sociale importante?

Nel limbo delle adolescenze protratte indefinitivamente – e questo non riguarda solo le poche migliaia di giovani “obbligati” – maturano insicurezze e ribellioni (non è un caso che la Francia, dopo la rivolta delle periferie, abbia anticipato l'apprendistato a 14 anni).

E' un grave errore, noi riteniamo, obbligare, con la coercizione e le sanzioni, a stare dentro adun “biennio unitario” ragazzi che hanno avuto una quotidiana esperienza scolastica di insuccessi, che si sono sentiti additati pubblicamente come incapaci e “nullafacenti”, che hanno subito la riprovazione degli insegnanti. Sono situazioni che non favoriscono lo sviluppo dell'autostima e di capacità progettuali, ma al contrario si pongono come un pesante ostacolo all'apprendimento per tutto l'arco della vita. Da questo punto di vista questo “obbligo”, se disgiunto dal successo educativo (reale non imposto a cottimo dalla finanziaria), è un non senso. Peggio ancora, è un modo per ostacolare il processo di formazione dell'identità, per suscitare insicurezza, disistima personale, instabilità, ribellione, atteggiamenti di rinuncia e di fuga.

A questo è preferibile un'uscita precoce dalla scuola. Per lasciare almeno la porta aperta alla buona sorte di incontrare altri ambiti di vita in cui sia possibile fare esperienza di un positivo processo di apprendimento. La scuola non è più il solo ambito di formazione, e lo sarà sempre di meno.

 

 Ignorati due aspetti nuovi della FP

Nello scrivere i commi 1) e 2) dell'art. 68, il legislatore dimostra di non conoscere due questioni importanti:

   1)  i nuovi utenti della formazione professionale.

   2) La nuova situazione dei CFP (Centri di Formazione Professionale).

1)  Gli allievi dei corsi professionali di primo livello sono cambiati. In passato erano giovani delle classi sociali meno abbienti, oggi la maggior parte dei giovani che non proseguono gli studi o che li abbandonano precocemente, non lo fanno per motivi economici . Ad approdare alla formazione professionale sono quelli che hanno concluso la scuola media con quel verdetto di “sufficiente” che suggella una infausta carriera scolastica. La scelta della formazione professionale rimane un ripiego, ma di tipo diverso: non la scelta obbligata dei poveri, ma quella dei “somari”. A chi non possiede la necessaria tolerance for education , se non decide subito di abbandonare la scuola, non resta che il “breve corso di formazione professionale”. Questo significa che a questo livello di formazione accedono ragazzi e ragazze che desiderano affrettare l'ingresso nel mercato del lavoro acquisendo una qualifica professionale, ma anche giovani con difficili problemi di orientamento, di inserimento sociale, di ridefinizione della propria identità. Un incerto confine separa questi ultimi da altre nuove categorie: handicappati ed ex tossicodipendenti . Cresce un'utenza problematica. È per queste persone servono interventi educativi di orientamento personale prima che scolastico e professionale, che richiedono professionalità complesse, interazioni significative con famiglie servizi sociali, strutture di accompagnamento progettate per interventi di medio-lungo periodo.

2)  Questa ignoranza dell'utenza della formazione professionale e dell'apprendistato si accompagna all 'ignoranza sulla situazione dei centri di formazione professionale, oggetto di malintesi, alimentati anche dalla difformità nelle prestazioni dei centri stessi. Si ritiene con disinvoltura che la formazione professionale di primo livello sia un retaggio parassitario del passato, e in base a questo tipo di considerazioni, in molte regioni i finanziamenti per i corsi post-licenza media, negli anni scorsi, sono stati ridotti a favore dei corsi post-diploma. In realtà, numerosi centri di formazione sono stati costretti a rinnovarsi , almeno per tre motivi:

a)  La presenza di una nuova utenza giovanile che non è disposta non solo ad assoggettarsi al regime scolastico, ma nemmeno a quella disciplina di fabbrica che in passato regnava nei centri.

b)  l'aumento degli abbandoni (che – a differenza delle scuole – i centri pagano con una riduzione dei finanziamenti regionali),

c) la crescente esposizione a una cultura internazionale della formazione stimolata dall'Unione Europea. I centri di formazione professionale infatti, più della scuola di Stato, da anni sono chiamati , per poter accedere ai finanziamenti del fondo sociale europeo, a entrare in relazione con partner di altri paesi dell'Unione, a progettare insieme attività di formazione, a confrontarsi sui risultati raggiunti.

Così, nella progettazione e nella realizzazione dei percorsi formativi nella formazione di primo livello compaiono con sempre maggiore frequenza alcuni tipi di innovazione, come i moduli di orientamento o di accoglienza, gli stage, i bilanci di competenza, l'accompagnamento all'inserimento lavorativo.

Se tutto questo è vero, bisogna ammettere che la via percorsa dal “diritto-dovere” era più funzionale al riconoscimento della diversità qualitativa dei percorsi. E i passi vanti si sono visti subito, sia con la diminuzione degli abbandoni, che con il successo dell'offerta presso i ragazzi e le ragazze “sufficienti”. Bisognava migliorare questi percorsi, investire in qualità e trasparenza, arricchendo, anche nell'apprendistato, i contenuti irrinunciabili richiesti per un positivo inserimento sociale, senza però imporre gerarchie culturali, didattiche ed organizzative, cioè “liceali”.

Per queste ragioni, per la sottovalutazione dei risultati dell'esperienza e per l'impostazione troppo legata a prinicipi astratti – per quanto sostenuti da buone intenzioni – la scelta dell'”obbligo all'istruzione” risulta una scelta conservatrice, decisamente meno in grado di favorire soluzioni e sviluppi efficaci rispetto all'impostazione, anch'essa imperfetta ma più “laica” e concreta, del “diritto-dovere all'istruzione e alla formazione”.

 

 Gli oratori scolastici statali

   Il contenuto dell'art. 68 comma 5

Il comma 5 reca misure favorire ampliamenti dell'offerta formativa e una piena fruizione degli ambienti e delle attrezzature scolastiche, anche in orario diverso da quello delle lezioni, in favore degli alunni, dei loro genitori e, più in generale, della popolazione giovanile e degli adulti, il Ministro della pubblica istruzione definisce, secondo quanto previsto dall'articolo 9 del decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n.275, criteri e parametri sulla base dei quali sono attribuite le relative risorse alle istituzioni scolastiche.

 

Norma inutile e propagandistica

Va detto in premessa che l'art.9 del DPR 275/99, a cui la norma fa riferimento, non prevede affatto una direttiva del Ministro che stabilisca parametri e criteri per l'attribuzione delle risorse, per il semplice fatto che tale direttiva implicherebbe un irrigidimento del bilancio delle istituzioni scolastiche (peraltro lo stesso art. 65 di questa finanziaria, libera il bilancio da vincoli di destinazione.

Ciò premesso, si tratta di una norma sicuramente inutile e di carattere esclusivamente propagandistico e dirigistico, considerato il profluvio di norme già esistenti in materia (v. Tabella. 18).

Invece di riproporre disposizioni in vigore, era forse opportuno chiedersi perché queste siano finora miseramente fallite.

Qui interessa sottolineare alcuni punti, in particolare:

•  l'istituzionalizzazione di questa sorta di “ oratori scolastici statali” non è il frutto di nessuna domanda né degli studenti né delle famiglie, che non chiedono affatto alla scuola di essere più lunga, ma di essere diversa e di compiere bene la sua missione fondamentale: l'istruzione;

•  induce un ulteriore incremento di personale;

•  dimentica che l'estensione del tempo scuola deve prevedere anche un discreto impegno degli enti locali, per i quali non c'è nessuna previsione finanziaria;

•  non mette in discussione il modello curricolare (tutto centrata su “lezioni-interrogazioni-compiti”) che è all'origine, soprattutto nella scuola media, del rifiuto di “stare a scuola”;

•  molti dubbi infine sul desiderio degli adulti di trascorrere tempo a scuola; per loro del resto c'è il centro territoriale, di cui al comma 9.

Questo comma appare inutile perchè: riserva fondi a destinazione vincolata, riscrive (male) norme già ampiamente digerite dalle scuole e ignora gli enti locali come soggetti principali dell'iniziativa (anche per l'impegno di spesa).

 

   Le norme esistenti in materia di ampliamento dell'offerta formativa

Il testo della Finanziaria fa riferimento a una folta schiera di norme vigenti al riguardo:

- DPR 567/96 Disciplina delle iniziative complementari e delle attività integrative nelle istituzioni scolastiche

- Direttiva n. 133 del 3 aprile 1996 . Il comma 1 dell'art.9 recita : “Le iniziative di cui alla presente direttiva si potranno svolgere di norma nel pomeriggio e, ove possibile, nei giorni festivi e dovranno essere realizzate in collaborazione con gli enti locali e la regione per gli oneri ad essi spettanti” .

- DPR 156/99 - DPR 301/05

Art. 9 del D.P.R. 275/1999 (Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche), dispone che le istituzioni scolastiche realizzino ampliamenti dell'offerta formativa anche in relazione alle esigenze del contesto socio culturale ed in collegamento con iniziative promosse dagli enti locali. Gli interventi sono destinati agli studenti ma anche ai loro genitori o comunque in generale agli adulti del territorio.

Libri di testo e tempi nuovi

 Il contenuto dell'art. 68 comma 6Il comma 6 reca una serie di disposizioni relative ai libri di testo per l'istruzione secondaria superiore

•  Il primo periodo, estende agli studenti del primo e del secondo anno dell'istruzione secondaria superiore la gratuità parziale dei libri di testo, prevista per alunni in possesso di determinati requisiti di reddito, dall'articolo 27, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (finanziaria 1999).

•  Il secondo periodo dispone che si applichino anche ai primi due anni dell'istruzione secondaria superiore le norme sulla compilazione del libro di testo, e a tutto il corso di studi quelle relative all'individuazione dei criteri per la determinazione del prezzo massimo complessivo della dotazione libraria recate sempre dall'articolo 27 della legge 448/1998

•  Il terzo periodo del comma in esame prevede che le istituzioni scolastiche, le reti di scuole e le associazioni dei genitori siano autorizzate al noleggio di libri scolastici agli studenti e ai loro genitori.

Una norma fuori tempo

La norma in commento va vista in relazione all'estensione dell'obbligo scolastico disposta dal precedente comma 1, ma nello stesso tempo appare superflua, in quanto l'articolo 27 della legge 448/1998 prevede appunto la fornitura gratuita o semigratuita dei testi scolastici nella scuola dell'obbligo. Non appare affatto chiaro se si intende prevedere per il primo biennio della scuola superiore la sola gratuità parziale escludendo quella totale. E se non bastasse, resta da chiarire infine se si intende incrementare le risorse per la fornitura dei libri di testo con parte dello stanziamento previsto dal successivo comma 11 o se invece l'aumento della platea dei beneficiari si debba affrontare con le somme attualmente a disposizione.

Per il primo biennio della scuola superiore valgono le stesse considerazioni fatte per il primo periodo in relazione al comma 1 dell'articolo in esame.

Da un lato il legislatore pare cedere alla propaganda, dall'altro non si accorge che i tempi sono cambiati da quando il senso democratico della gratuità, del comodato, del prestito ecc.., che affondava le sue radici in un ambiente rurale poverissimo, era uno dei modi per convincere le famiglie contadine a mandare i figli a scuola.

Oggi si continua a operare con la stessa impostazione“regalando” i libri di testo anche ai figli dei miliardari.

Forse era il caso di riflettere piuttosto sulla quantità dei manuali e delle materie, sul monopolio del libro di testo rispetto ad altri strumenti di apprendimento (ad esempio i laboratori), su un concetto di diritto allo studio non solo economico, ma fatto di attenzione alle condizioni culturali, organizzative e di apprendimento degli adolescenti di tutti i ceti sociali.

 

 

Tabella n. 19

   La sequenza delle norme sui libri di testo

Art. 27, comma 1, della legge n. 448 del 1998 aveva previsto - con uno stanziamento di 200 miliardi di lire - che i comuni provvedessero a garantire, per l'anno scolastico 1999-2000, la gratuità, totale o parziale, dei libri di testo in favore degli alunni che adempiono l'obbligo scolastico, nonché alla fornitura di libri di testo da dare anche in comodato agli studenti della scuola secondaria superiore. L'articolo rimetteva quindi ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro della pubblica istruzione, previo parere della Conferenza Stato-regioni e delle competenti Commissioni parlamentari, l'individuazione delle categorie degli aventi diritto al beneficio.

DPCM del 5 agosto 1999, n. 320 ha quindi indicato i criteri (reddito familiare fino a 30 milioni, salvo aumenti per situazioni particolari) per l'individuazione dei beneficiari della fornitura gratuita o semigratuita dei testi scolastici nella scuola dell'obbligo (in sostanza, a partire dalla prima classe della scuola secondaria di primo grado, in quanto gli alunni delle elementari già beneficiavano della fornitura gratuita dei libri di testo) nonché della fornitura in comodato (prevista per gli studenti della scuola secondaria superiore) ed ha provveduto a ripartire tra le regioni le somme stanziate dall'articolo citato.

Art. 53 della legge 488/1999 (legge finanziaria 2000) ha stabilito che le disposizioni introdotte dal summenzionato articolo 27 della legge 448/1998 continuassero ad applicarsi anche nell'anno scolastico 2000-2001, autorizzando a tal fine la spesa di lire 100 miliardi, finanziamento integrato con altri 100 miliardi dalla tabella D della stessa legge finanziaria.

DPCM del 4 luglio 2000, n. 226 ha confermato, con alcuni piccoli aggiustamenti, le disposizioni del DPCM n. 320 del 1999, rendendo però - pur in mancanza di un'esplicita previsione legislativa - permanenti i benefici, tramite un rinvio alle disponibilità di bilancio annuali ed una conferma del meccanismo di riparto dei fondi tra le regioni, da aggiornare con gli ultimi dati ISTAT disponibili.

La fornitura gratuita dei libri di testo è stata quindi rifinanziata per gli anni seguenti, sempre per l'importo di 200 miliardi di lire - divenuti 103,3 milioni di euro con l'introduzione della nuova moneta - con la tabella D di successive leggi finanziarie(1).

DPCM. 6 aprile 2006 n. 211 , sempre intervenendo sul DPCM del 1999, ha demandato ad un decreto dirigenziale l'aggiornamento delle tabelle con i dati ISTAT ed ha inserite nelle suddette tabelle le Province autonome di Bolzano e Trento, il Friuli-Venezia Giulia e la Valle d'Aosta, secondo il dettato della sentenza della Corte costituzionale 419/2001

 (1) - Più precisamente per l'esercizio 2001 dalla legge finanziaria per lo stesso anno (legge 388/2000), per gli esercizi 2002, 2003 e 2004 dalla legge finanziaria per il 2002 (legge 448/2001) e, da ultimo, per gli esercizi 2005 e 2006, dalla legge finanziaria per il 2005 (legge 311/2004).

Il presente disegno di legge finanziaria prevede in Tabella D un rifinanziamento, sempre per il medesimo importo, per il triennio 2007-2009.

Le classi primavera

 

   Il contenuto dell'art. 68 comma 7

Il comma 7 prevede l'attivazione di progetti sperimentali di formazione rivolti a bambini dai 24 ai 36 mesi di età, previo accordo in sede di Conferenza unificata.

I nuovi servizi possono articolarsi secondo diverse tipologie con priorità per la realizzazione di sezioni sperimentali aggregate alla scuola dell'infanzia, ciò nell'ottica di favorire la continuità del percorso formativo 0-6 anni. Si dispone in proposito che il Ministero della pubblica istruzione concorra alla realizzazione delle sezioni sperimentali attraverso un progetto nazionale di innovazione ordinamentale (secondo le indicazioni dell'art. 11 del DPR 275/1999, regolamento recante norme sull'autonomia delle istituzioni scolastiche (1)) ed assicuri iniziative di formazione per il personale (docente e non docente) da assegnare - subordinatamente ad esplicita richiesta - a nuovi servizi.

Viene pertanto sostituita secondo la relazione governativa, la disciplina degli ingressi anticipati alla scuola dell'infanzia con la previsione di un percorso specifico per i bambini dai due ai tre anni

Alla copertura della spesa connessa ai nuovi percorsi, si provvede utilizzando le risorse di cui all'articolo 7, comma 5, della legge 28 marzo 2003, n. 53, destinate al finanziamento della sperimentazione delle iscrizioni anticipate alla scuola dell'infanzia ed alla scuola primaria (66.198 euro a decorrere dal 2005).

Un asilo nido statale

L'estensione dei servizi per l'infanzia (0-6 anni) è un bisogno diffusamente sentito dalla popolazione, e risponde all'esigenza di sostenere la famiglia e l'occupazione femminile. Ma la costituzione di sezioni cosiddette “primavera” sembrano assolvere all'unico scopo di nascondere il rifiuto “politico” dell'anticipo contenuto nella legge 53/03 (articolo abrogato).

In realtà è peggio dell'anticipo, e per queste tre ragioni:

si amplia l'anticipo di un anno intero di età: le classi “primavera” verranno costituite con bambini di 2 anni .

si destinano maestre statali (volontarie?) a queste sezioni, mentre si contestava che le stesse potessero occuparsi di bambini di 2 anni e mezzo;

si invade una competenza specifica degli enti territoriali (e delle Regioni, in particolare) relativa agli asili nido, e, così si contraddice il giusto orgoglio del Governo di attuare un piano di istituzione di asili nido su tutto il territorio nazionale.

In sostanza si tratta di una statalizzazione di un pezzo degli asili nido, al quale verranno applicate le regole , gli “ insegnamenti”, le metodologie, il calendario, le cattedre , gli orari della scuola dell'infanzia, che, invece, con la legge 53/03 venivano riservate esclusivamente ai bambini che si sentivano pronti a questo modello di istituzionalizzazione.

Tabella 20

Tabella 20

   Norme pre-finanziaria sugli anticipi nella scuola dell'infanzia

Art. 7, comma 4) legge 28 marzo 2003, n. 53, aveva previsto, con un'apposita norma transitoria che potessero iscriversi al primo anno della scuola dell'infanzia, per i tre anni scolastici 2003-2004, 2004-2005 e 2005-2006 (sperimentalmente e subordinatamente alla disponibilità dei posti e delle risorse finanziarie dei comuni) i bambini e le bambine che avessero compiuto tre anni di età entro il 28 febbraio, ovvero entro date ulteriormente anticipate, fino al 30 aprile, giorno questo stabilito come data a regime per le iscrizioni, dall'articolo 2, comma 1, lettera e), della stessa legge n. 53 del 2003,

Art. 2 del D.lg. 59/2004, ha disposto che possono essere iscritti alla scuola dell'infanzia le bambine e i bambini che compiono i tre anni di età entro il 30 aprile dell'anno scolastico di riferimento. All' art. 12 ha stabilito che, a decorrere dall'anno scolastico 2003-2004, in via transitoria, possono essere iscritti alla scuola dell'infanzia, in forma di sperimentazione, le bambine e i bambini che compiono i tre anni di età entro il 28 febbraio, compatibilmente con la disponibilità dei posti, la recettività delle strutture, la funzionalità dei servizi e delle risorse finanziarie dei comuni, secondo gli obblighi conferiti dall'ordinamento e nel rispetto dei limiti posti alla finanza comunale dal patto di stabilità. Alle stesse condizioni e modalità, può essere consentita un'ulteriore, graduale anticipazione, fino al limite temporale del 30 aprile. La modulazione delle anticipazioni è definita con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, sentita l'Associazione nazionale dei comuni d'Italia (ANCI).

Art. 6 del Dlgs 30 dicembre 2005, n. 273, recante Definizione e proroga di termini, nonché conseguenti disposizioni urgenti e convertito dalla legge 23 febbraio 2006, n. 51, ha quindi prorogato l'applicazione della disposizione transitoria per l'anno scolastico 2006-2007;

Art.1 comma 6 della legge 12 luglio 2006, n. 228, di conversione del decreto-legge 12 maggio 2006, n. 173, ha dispsoto un'ulteriore proroga per l'anno scolastico 2007/2008.

(1) - L'articolo 11 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275 ( Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche, ai sensi dell'art. 21 della L. 15 marzo 199) prevede che il Il Ministro della pubblica istruzione, anche su proposta del Consiglio nazionale della pubblica istruzione, del Servizio nazionale per la qualità dell'istruzione, di una o più istituzioni scolastiche, di uno o più Istituti regionali di ricerca, sperimentazione e aggiornamenti educativi, di una o più Regioni o enti locali, promuova, eventualmente sostenendoli con appositi finanziamenti, nell'ambito degli ordinari stanziamenti di bilancio, progetti in ambito nazionale, regionale e local. Tali progetti possono riguardare gli ordinamenti degli studi, la loro articolazione e durata, l'integrazione fra sistemi formativi.

Riorganizzazione dell' IFTS

   Il contenuto dell'art. 68 comma 8

Il comma 8 dispone - a decorrere dal 2007 - la riorganizzazione del sistema dell'istruzione e della formazione tecnica superiore (IFTS), di cui all'articolo 69 della legge 144/1999 (1), secondo le linee guida adottate con DPCM, su proposta del Ministro della pubblica istruzione di concerto con il Ministro del lavoro e della previdenza sociale e con il Ministro dello sviluppo economico, previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.

L'articolo dispone inoltre che le regioni programmino l'istituzione dei corsi dell'IFTS, sulla base di linee guida definite d'intesa tra i Ministri della pubblica istruzione, del lavoro e della previdenza sociale e dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, la Conferenza unificata e le parti sociali.

L'istruzione e formazione tecnica superiore

In più di cinque anni di vita gli IFTS confermano una modesta capacità di attrazione. Nel 2002-03 l'offerta programmata era pari a 613 percorsi a fronte di 80.000 del sistema di formazione professionale regionale di II livello.

Per quanto riguarda gli utenti, gli iscritti non superano le 10 mila unità annue e per di più il tasso di abbandono continua a risultare molto elevato e si attesta sul 28/30%.

Di fronte a questi risultati, e ai costi (!), non serve una ”riorganizzazione”, ma una nuova concezione dell'alta formazione tecnica e professionale, sull'esempio Europeo.

La sfida è nota:

•  superare l'anomalia italiana della mancanza di un vero canale di alta formazione non accademica, in competizione con l'Università dove è presente un altissimo tasso di fallimenti, proprio perché mantiene il monopolio anche della formazione professionale di livello terziario;

•  riformulare e alleggerire materie e obiettivi i curricoli della secondaria, soprattutto dell'istruzione tecnica e professionale, la cui durata va ridotta da cinque a quattro anni (come nel tentativo del Ministro Berlinguer, L.30/99), in modo da costituire una domanda potenziale per l'accesso al massimo livello di specializzazione richiesta dal mercato del lavoro;

•  dare autonomia istitituzionale (non un semplice aggregato di corsi affidati a questo o a quell'istituto) a quella che deve diventare una vera e propria scuola e centro di ricerca applicata con proprie sedi, organi di governo, dirigenza e un corpo di insegnanti di comprovata competenza, ma con uno stato giuridico non da dipendenti “statali”;

•  impostare una didattica di tipo applicativo con lunghi periodi di tirocinio nelle aziende manifatturiere e di servizi;

•  affidare il riconoscimento dei crediti ad enti od organismi “terzi” rispetto sia all'università che all'alta formazione tecnica e professionale, in modo da evitare che l'università impedisca ai migliori allievi di questa nuova scuola di far valere le loro competenze per l'accesso ai corsi di laurea;

•  esprimere uno sforzo notevole e significativo in termini di investimenti (pubblici e privati).

Una vera scuola superiore di formazione deve essere percepita dagli utenti (studenti e famiglie) non come un corso di aggiornamento o di riqualificazione, ma come un percorso “normale” della carriera di istruzione.

Solo a queste condizioni si potrà contare su uno sviluppo effettivo del nostro sistema di formazione in senso democratico, cioè di promozione di quelle competenze e conoscenze che sono legate alla cultura di un Paese industrializzato.

Tabella n. 21

Tabella n. 21

Norme esistenti sull'IFTS

Art. 69 della L. 144/1999 ha previsto, a partire dal 1999 un sistema di formazione tecnico-professionale superiore integrata (FIS), di livello non universitario, denominato sistema di istruzione e formazione tecnica superiore (IFTS), al quale si accede di norma con il possesso del diploma di scuola secondaria superiore. Con riguardo ai finanziamenti l'articolo ha disposto l'utilizzo di risorse assegnate dalle regioni nonché di quote del Fondo per l'offerta formativa (istituito dalla legge 18 dicembre 1997, n. 440)- nei limiti delle somme a ciò riservate dal Ministero della pubblica istruzione in sede di ripartizione annuale del fondo.

Decreto 31 ottobre 2000, n. 436 , il Ministro della Pubblica Istruzione (di concerto con il Ministro del Lavoro e della Previdenza sociale e il Ministro dell'Università e della ricerca scientifica e tecnologica ) ha emanato un regolamento di attuazione (2) dell'articolo 69 sopra citato. Ai sensi di quest'ultimo, i nuovi percorsi sono gestiti da scuola, università, impresa, formazione professionale.

Accordi in sede di Conferenza unificata. Sono stati successivamente adottati vari accordi (tra il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, le Regioni e le Province Autonome di Trento e di Bolzano, l'ANCI, l'UPI e l'UNCEM ) per la realizzazione dei percorsi della formazione tecnica superiore.

Accordo del 1° agosto 2002 ha individuato 37 figure professionali

Accordo 29 aprile 2005: ha individuato gli standard minimi delle competenze tecnico professionali delle trentasette figure professionali

Accordo 25 novembre 2005 ha stabilito la programmazione per il triennio 2004-2006 ; inoltre che l'IFTS rientra tra gli interventi finanziati dal piano programmatico (3) predisposto ai sensi dell'art.1, comma 3, della legge 53/2003 nonché tra le finalità degli stanziamenti assegnati (90 milioni di euro a decorrere dal 2004) per l'attuazione del medesimo piano dall'art . 3 comma 92 della legge finanziaria 2004 (L. 350/2003).

 (1) - L. 17 maggio 1999, n. 144, " Misure in materia di investimenti, delega al Governo per il riordino degli incentivi all'occupazione e della normativa che disciplina l'INAIL, nonché disposizioni per il riordino degli enti previdenziali ”, articolo 69 (Istruzione e formazione tecnica superiore

(2) - Ai sensi di quest'ultimo i percorsi:

• i hanno durata variabile dai due ai quattro semestri ed afferiscono ai seguenti settori: agricoltura; servizi pubblici e servizi privati di interesse sociale; industria e artigianato (manifatture, i.c.t., edilizia); commercio, turismo e trasporti;servizi assicurativi e finanziari;

• sono fondati su curricula riferiti a competenze di base, trasversali e tecnico-professionali;

• sono strutturati in moduli e unità autonomamente significative;

• sono affidati a docenti provenienti per non meno del 50% dal mondo del lavoro con una specifica esperienza professionale maturata nel settore per almeno cinque anni;

• possono non coincidere con le scansioni temporali dell'anno scolastico;

• sono riferiti alla classificazione delle professioni relative ai tecnici intermedi adottata dall'Istituto nazionale di statistica nonché al quarto livello della classificazione comunitaria delle certificazioni

(3) - Il piano predisposto da Governo è stato approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri in data 12 settembre 2003; su di esso non ha espresso tuttavia parere la Conferenza unificata Stato regioni autonomie locali per l'espressione del prescritto parere .

Educazione degli adulti

   Il contenuto dell'art. 68 comma 9

Il comma 9 dispone il potenziamento dell'istruzione degli adulti con particolare riferimento alla conoscenza della lingua italiana da parte degli immigrati; a tal fine affida ad un decreto del Ministro della pubblica istruzione, sentita la Conferenza unificata, la riorganizzazione dei centri territoriali permanenti e dei corsi serali funzionanti presso le istituzioni scolastiche. Le strutture saranno riarticolate su base provinciale (con la denominazione di Centri provinciali per l'istruzione degli adulti) e dotate di autonomia amministrativa, organizzativa e didattica , nonché di un proprio organico da determinare in sede di contrattazione collettiva nazionale

Statalizzata una competenza delle Autonomie Locali

La situazione dell'educazione degli adulti in Italia, a diversità degli altri paesi, è caratterizzata da gravi limiti di sviluppo:

•  una ridotta partecipazione alle attività formative a fronte di una disponibilità diffusa, seppure non sostenuta da adeguati supporti informativi e di orientamento;

•  il basso livello di scolarità delle popolazione adulta, mentre esiste un legame diretto tra partecipazione all'offerta di educazione degli adulti e titoli di studio medio-alti posseduti;

•  la presenza di un ampio e variegato universo di soggetti erogatori pubblici e privati e una molteplicità di corsi e di attività (relative principalmente alle lingue straniere e all'informatica), in maggioranza dedicate alla domanda più consistente;

•  una carenza diffusa di coordinamento degli erogatori dell'offerta che ostacola la creazione di una rete a livello locale.

Di fronte a questa situazione di inefficacia, dispersione e mancato coordinamento, il Legislatore invece di intervenire con provvedimenti che favoriscano processi virtuosi attraverso disposizioni di sostegno finanziario, elaborazione di standard e promozione dell'eccellenza, entra nel settore con una propria proposta organizzativa decisamente incoerente con gli obiettivi della politica di formazione degli adulti.

In primo luogo si invade una competenza dei Comuni (D.lg. 112/98) senza che vi sia alcuna motivazione di carattere “sussidiario” dato che le Regioni e gli enti locali operano nel settore con proprie iniziative.

In secondo, la proposta è decisamente di tipo “scolastico ” e infatti viene commentata come una integrazione dell'ordinamento scolastico e non di quello della formazione. In particolare:

•  si crea una nuova istituzione scolastica, con una autonomia organizzativa, didattica ma anche amministrativa, di cui nemmeno le altre scuole possono oggi godere;

•  si consolida l'attuale organico rendendolo stabile e oggetto delle stesse regole previste per le altre scuole. Questo prelude, con ogni probabilità, anche all'istituzione – a questo punto necessaria – di una dirigenza dei centri territoriali;

•  si affida alla contrattazione la determinazione dell'organico dei centri, in palese contrasto con la legge (421/92 e D.lg. 165/01) che esclude tale materia dal tavolo negoziale.

Si tratta di un' inedita e straordinaria statalizzazione di una competenza degli enti locali, in palese polemica con la normativa attuale ed anche con la stessa Costituzione (art.118).

Ma il fatto più grave è un altro: con la istituzione di scuole per la formazione degli adulti si predispone un'offerta che per contenuti e modello organizzativo (compresa la definizione di un organico) è in palese contraddizione con le caratteristiche della domanda potenziale di un servizio rivolto agli adulti.

Avremo quindi un organico più o meno “indifferente” alla domanda:

•  se, ad esempio, vi sono cittadini che chiedono di apprendere la lingua inglese commerciale o tecnica, e l'organico non prevede la presenza di insegnanti preparati?

•  Come postremo conciliare l'estrema variabilità della domanda con la rigidità degli organici statali? Avremo personale anche senza corsisti e avremo corsisti senza personale adatto a insegnare loro alcunché;

•  Come armonizzare le tutele tipiche del rapporto di impiego degli insegnanti con le esigenze di una scuola per adulti?

•  Avremo ogni anno la stesso “”carosello” dei supplenti?

•  Potremo evitare le domande annuali di trasferimento e di mobilità?

•  Formeremo le classi con gli stessi metodi e criteri con cui formiamo quelle dei bambini e degli adolescenti?

•  Le ferie coincideranno con le vacanze, come succede per gli insegnanti delle scuole? E lasceremo quindi i Centri chiusi per tutto il periodo estivo, da giugno a settembre?

E si potrebbe proseguire.

La stabilizzazione dei centri territoriali – nata dalla pressione di mantenere alto il livello dell'occupazione degli insegnanti e dei bidelli – non va incontro alle esigenze e ai bisogni di una domanda che in gran parte rifugge (anche per l'esperienza negativa avuta nella propria carriera di allievi) da modelli di insegnamento/apprendimento di tipo tradizionale, fatti di lezioni, di orari rigidi e strutturati, ecc... D'altra parte gli insegnanti addetti a questi Centri non hanno né potranno avere in futuro una speciale qualificazione, competenze o professionalità specialistiche e certificate. Lo vietano le ferree leggi di attribuzione degli incarichi e di assegnazione dei posti e delle sedi.

Nelle intenzioni, si tratta di una lodevole proposta, ma che non risponde alle necessità della formazione degli adulti, che deve essere strutturata e deve funzionare in modo del tutto diverso da una scuola-istituzione.

Meglio affidarsi ad una “legge quadro” come quella annunciata dallo stesso Governo

Tabella 22

Tabella 22

   Norme esistenti

Ordinanza Ministeriale n. 455/1997 istituisce i Centri Territoriali Permanenti, che hanno raccolto ed integrato unitariamente le precedenti esperienze dei corsi di alfabetizzazione e dei corsi per lavoratori. Le attività per gli adulti si svolgono su più sedi anche non scolastiche e sono coordinate dal Centro Territoriale che ha come riferimento amministrativo e didattico una istituzione scolastica della fascia dell'obbligo e come coordinatore responsabile il suo dirigente. Le attività (alfabetizzazione, apprendimento della lingua ecc), si svolgono mediante corsi lunghi di istruzione o moduli a carattere monografico e si concludono con il rilascio di titoli, certificazioni o attestazioni dei crediti formativi acquisiti. L'accesso é gratuito ed aperto a tutte le età, con precedenza per quanti chiedono il conseguimento di un titolo di studio (licenza media). I docenti sono assegnati dagli uffici scolastici regionali.

Art. 139 Dlgs 112/1998 assegna ai Comuni la responsabilità dell'educazione degli adulti.

Accordo in sede di Conferenza unificata 2 marzo 2000 specifico sull'educazione degli adulti.

Linee guida del ministero 6 febbraio 2001.

Art. 38 CCNL 2002-2005 Comparto Scuola reca disposizioni sulle assegnazioni e l'orario del personale impegnato nel settore dell'educazione degli adulti in relazione alla specificità dell'attività.

Finanziamenti: lo sviluppo dell'educazione permanente rientra tra gli obiettivi prioritari indicati annualmente dal ministero della Pubblica istruzione in sede di riparto del Fondo per l'offerta formativa (istituito dalla legge 18 dicembre 1997, n. 440), e l'educazione degli adulti è inclusa tra gli interventi da finanziare ai sensi del piano programmatico (1) predisposto in attuazione dell'art. 1 comma 3 della legge 53/2003 nonché tra le finalità degli stanziamenti assegnati (90 milioni di euro a decorrere dal 2004), per l'attuazione del medesimo piano, dall'art. 3 comma 92 della legge finanziaria 2004 (L.350/2003).

 

(1) - Il piano predisposto da Governo è stato approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri in data 12 settembre 2003; su di esso non ha espresso tuttavia parere la Conferenza unificata Stato regioni autonomie locali per l'espressione del prescritto parere .

 

Giudizio conclusivo

Un insolito attivismo

 

Ad eccezione del collegato alla Finanziaria del 1994 (l. 537/1993), che con l'art. 4 anticipò l'autonomia degli istituti scolastici, questa è la prima finanziaria che esce dai binari di un puro e semplice aggiustamento dei conti e assume il carattere di un vera e propria legge di attuazione del programma di riforma della scuola.

Lo fa con cipiglio deciso e attivistico superando con disinvoltura le secche delle procedure e gli impacci della partecipazione istituzionale.

Una volta approvato il testo, il Ministro – e il suo apparato – conquistano uno strumento di potere fatto di 20 provvedimenti attuativi, la maggioranza dei quali è costituita da semplici decreti ministeriali da predisporre entro l'inizio del prossimo anno scolastico (tab. 23). Considerati i tempi di attuazione delle norme e la poca affidabilità nella gestione dei conti (lo dice la Corte dei Conti) è molto improbabile che questo ruolino di marcia venga rispettato.

In tutto ciò la contraddizione più evidente è quella di un Governo che, con un intervento di politica finanziaria, si appresta a rivoltare come un guanto parti fondamentali del sistema scolastico, con una fragilissima maggioranza di voti al Senato.

È probabile che la decisione di utilizzare la finanziaria sia proprio dovuta al timore di non poter attraversare indenne lo stretto passaggio della discussione parlamentare su questioni che dividono i partiti e l'opinione pubblica da quasi mezzo secolo (ad esempio, il ruolo della formazione professionale). In sostanza si conta sul fatto che la finanziaria ha sempre avuto – soprattutto nella fase finale del suo iter – il privilegio del voto di fiducia, che spegne la discussione e azzera il gioco degli emendamenti.

In ogni caso il calcolo fondamentale per il Legislatore è stato quello di poter contare sul consenso dei Sindacati. Sulla base delle loro richieste si è agito con estrema decisione per la “sospensione”, “proroga” o “disapplicazione” di quasi l'intero corpus elaborato nella passata legislatura, lasciando ancora una volta la scuola secondaria superiore al palo, senza nessuna nuova prospettiva.

Si rinnova, così, l'antica maledizione delle riforme della scuola secondaria sempre tentate e mai portate a compimento (le sole riforme attuate sono state fatte da governi autoritari: 1859 - Riforma Casati, con il Paese in stato di guerra, 1923 - Riforma Gentile, in regime autoritario fascista)

 

 

Gli strumenti di attuazione della legge finanziaria

 

Una riforma fatta di Decreti Ministeriali !

 

Tab. 23 - Gli strumenti di attuazione della legge finanziaria

Tab. 23 - Gli strumenti di attuazione della legge finanziaria

Contenuto

Strumento di attuazione

 

Costituzione fondo scuola

•  Decreto ministeriale

Monitoraggio del Miur sulle spese delle scuole

Revisione dei titoli degli inclusi nella graduatoria permanente per futuri concorsi

•  Decreto ministeriale

Parere del CNPI

Revisione parametri della formazione delle classi

•  Decreto ministeriale

Di concerto con il Ministro dell'economia

Nuovi criteri per l'assunzione di insegnanti di sostegno

•  Decreto ministeriale

Di concerto con il Ministero ella salute

Assunzione in ruolo di 150.000 insegnanti e 20.000 ata

•  Decreto ministeriale

Di concerto con il Ministro dell'economia e Ministro riforme e innovazione P.a.

Controllo dei criteri per le supplenze

•  Decreto ministeriale

 

Piano biennale per la formazione dei docenti elementari di inglese

•  Decreto ministeriale

 

Riduzione dei carichi orari dell'istruzione professionale

•  Decreto ministeriale

 

Revisione della tabella dei titoli della gr. permanente

•  Decreto ministeriale

Sentito il CNPI

Piano di mobilità degli
inidonei

•  Decreto interministeriale

Ministro dell'istruzione e Ministro delle riforme e innovazione P.a.

Riconversione del personale in soprannumero

•  Decreto ministeriale

 

Agenzia nazionale per lo sviluppo dell'autonomia

•  Regolamento ministeriale

 

Reclutamento dirigenti scolastici

• Regolamento ministeriale

 

Curricoli del biennio unitario

• Decreto ministeriale

 

Elenco delle strutture formative accreditare per l'assolvimento dell'obbligo

• Decreto ministeriale

 

Accreditamento delle strutture formative ai fini dell'obbligo

• Decreto ministeriale

Sentita la Conferenza Stato Regioni

Finanziamenti per i corsi sperimentali regionali per l'assolvimento del “diritto-dovere”

• Decreto ministeriale

Intesa con la Conferenza unificata

Attribuzione di risorse per l'apertura pomeridiana delle scuole

• Decreto ministeriale

 

Alta formazione tecnica

• Decreto del presidente del Consiglio ei ministri

Su proposta del Ministro dell'istruzione di concerto con il Ministro del lavoro e intesa con la conferenza unificata

Centri territoriali permanenti

• Decreto del ministro dell'istruzione

Sentita la Conferenza unificata

 

 

Il “programma” implicito della finanziaria

 

Il “programma” della finanziaria per la scuola è il risultato delle retoriche politiche e pedagogiche cresciute in Italia negli anni Settanta e che, in parte, si concretizzarono in quello che venne definito da Gozzer il “compromesso storico scolastico tra Democrazia Cristiana e Partito Comunista Italiano”.

Tali retoriche, come abbiamo precedentemente esaminato, si leggono chiaramente nel testo del disegno di legge approvato dalla Camera dei deputi nel 1978 e poi caduto per la fine anticipata della legislatura e si ritrovano puntualmente 30 anni dopo in questa finanziaria:

a ) tutto nella scuola niente fuori della scuola (la scuola serve a riformare la società).

Tutta l'operazione è impostata come se niente di “educativo” possa avvenire fuori dalla scuola statale e quindi tutto vi debba essere compreso: formazione professionale, apprendistato, educazione degli adulti, alta formazione professionale, ecc.; gli obiettivi diventano onnicomprensivi e sugli insegnanti si fanno pesare compiti e funzioni sempre più numerosi e impegnativi, al di là di ogni riflessione sulla loro preparazione e sulle loro competenze effettive: perfettamente fungibili a ogni operazione semplicemente perché stanno “a scuola”. Ma non solo, essi sono considerati a priori i portatori di una “nuova società” che si crea attraverso la scuola statale. Una società dell'eguaglianza, dell'integrazione, della solidarietà, ecc.

b) Lo stato amministratore unico del sistema (lo stato educatore ).

Il processo di cambiamento è diretto dal Centro, restaurati i provveditorati, trasferito alla burocrazia centrale – con una messe di decreti attuativi – un potere immenso di gestione e di composizione degli interessi “forti”, rivitalizzato il Sindacato centrale pagando la cambiale delle promesse elettorali, emarginate le Regioni nel processo decisionale, il Centralismo classico diventa l'assicurazione per condurre a buon fine la manovra. La prima e più importante conseguenza di questo processo è il ritorno alla concezione delle scuole come terminali amministrativi della burocrazia, anch'esse piccole burocrazie. Il segnale più significativo di questa scelta è stato quello di aver interrotto (se pur parzialmente) il discorso sulla valutazione dei risultati delle scuole ( anche se era ancora inaffidabile e quindi da metter a punto, ma non da eliminare). Senza responsabilità per i risultati dell'apprendimento non può esistere autonomia.

c) L'insegnante intellettuale (basta “sapere” per “saper insegnare”)

Viene abbandonata del tutto ogni ipotesi di professionalizzazione degli insegnanti. Mai sono citate le scuole universitarie di specializzazione e gli insegnanti sono qualificati sic et simpliciter “precari storici”, inserendo per la prima volta in una legge un termine del gergo sindacale. Questa operazione di rilevanza politica assoluta, prefigura da una parte la ripresa ,sic et simpliciter , dei vecchi usurati concorsi nazionali (che Salvemini definiva “pazzeschi”), e dall'altra una massiccia immissione in ruolo che non terrà conto della riserva di posti (50%) assegnata dal D.lg. 227/05 agli specializzati. Del resto le 150.000 assunzioni hanno qualche lontana probabilità di effettuarsi (ma in almeno 8 anni!) solo se pescheranno esclusivamente tra “i precari storci” senza dividere la torta con nessuno

Il “programma” implicito della finanziaria

 Il “programma” della finanziaria per la scuola è il risultato delle retoriche politiche e pedagogiche cresciute in Italia negli anni Settanta e che, in parte, si concretizzarono in quello che venne definito da Gozzer il “compromesso storico scolastico tra Democrazia Cristiana e Partito Comunista Italiano”.

Tali retoriche, come abbiamo precedentemente esaminato, si leggono chiaramente nel testo del disegno di legge approvato dalla Camera dei deputi nel 1978 e poi caduto per la fine anticipata della legislatura e si ritrovano puntualmente 30 anni dopo in questa finanziaria:

a ) tutto nella scuola niente fuori della scuola (la scuola serve a riformare la società).
Tutta l'operazione è impostata come se niente di “educativo” possa avvenire fuori dalla scuola statale e quindi tutto vi debba essere compreso: formazione professionale, apprendistato, educazione degli adulti, alta formazione professionale, ecc.; gli obiettivi diventano onnicomprensivi e sugli insegnanti si fanno pesare compiti e funzioni sempre più numerosi e impegnativi, al di là di ogni riflessione sulla loro preparazione e sulle loro competenze effettive: perfettamente fungibili a ogni operazione semplicemente perché stanno “a scuola”. Ma non solo, essi sono considerati a priori i portatori di una “nuova società” che si crea attraverso la scuola statale. Una società dell'eguaglianza, dell'integrazione, della solidarietà, ecc.

b) Lo stato amministratore unico del sistema (lo stato educatore ).
Il processo di cambiamento è diretto dal Centro, restaurati i provveditorati, trasferito alla burocrazia centrale – con una messe di decreti attuativi – un potere immenso di gestione e di composizione degli interessi “forti”, rivitalizzato il Sindacato centrale pagando la cambiale delle promesse elettorali, emarginate le Regioni nel processo decisionale, il Centralismo classico diventa l'assicurazione per condurre a buon fine la manovra. La prima e più importante conseguenza di questo processo è il ritorno alla concezione delle scuole come terminali amministrativi della burocrazia, anch'esse piccole burocrazie. Il segnale più significativo di questa scelta è stato quello di aver interrotto (se pur parzialmente) il discorso sulla valutazione dei risultati delle scuole ( anche se era ancora inaffidabile e quindi da metter a punto, ma non da eliminare). Senza responsabilità per i risultati dell'apprendimento non può esistere autonomia.

c) L'insegnante intellettuale (basta “sapere” per “saper insegnare”)
Viene abbandonata del tutto ogni ipotesi di professionalizzazione degli insegnanti. Mai sono citate le scuole universitarie di specializzazione e gli insegnanti sono qualificati sic et simpliciter “precari storici”, inserendo per la prima volta in una legge un termine del gergo sindacale. Questa operazione di rilevanza politica assoluta, prefigura da una parte la ripresa ,sic et simpliciter , dei vecchi usurati concorsi nazionali (che Salvemini definiva “pazzeschi”), e dall'altra una massiccia immissione in ruolo che non terrà conto della riserva di posti (50%) assegnata dal D.lg. 227/05 agli specializzati. Del resto le 150.000 assunzioni hanno qualche lontana probabilità di effettuarsi (ma in almeno 8 anni!) solo se pescheranno esclusivamente tra “i precari storci” senza dividere la torta con nessuno ( v.tab. 24)

Tab. 24 Previsione dei posti disponibili e dei docenti in attesa (2013)

stima sui dati degli organici 2003/04

 

posti disponibili

50% specializzati (d.lgs 227/05)

50%
“precari storici”

docenti che restano in attesa

Assunzioni solo per “precari storici”

scuola dell'infanzia

31.710

15.855

15.855

126.998

111.143

scuola primaria

91.181

45.591

45.591

83.520

37.929

scuola sec. di I grado

80.836

40.418

40.418

110.155

69.737

scuola sec. di II grado

82.976

41.488

41.488

201.957

160.469

 

286.703

143.352

143.352

328.915

185.563

i posti disponbili includono le previsioni delle cessazioni al 2013/14 e l'organico disponibile nel 2003/04
Non sono calcolate le assunzioni in ruolo 2005 e 2006
Fonte: uff. statistico Miur, 2004

Un antico compromesso

La prevalenza del dire sul fare

Il curricolo che sarà “confezionato” per il biennio (con naturale prosecuzione nel triennio) sarà un curricolo bulimico e basato sullo stereotipo che i programmi di insegnamento coincidano con quello che gli allievi apprendono (lo stesso grave errore contenuto nelle “Indicazioni” della decreti attuativi del I e II ciclo della legge 53/03). Si capisce con chiarezza che il “programma” recupererà in toto i curricoli delle maxisperimentazioni proposte dal Ministero a partire dagli anni '80 (in particolare il cosiddetto “progetto 2002), i quali hanno moltiplicato le discipline teoriche, ridotto al lumicino l'apprendimento operativo in laboratorio, “intellettualizzato” tutti gli apprendimenti attraverso l'uso esclusivo dei libri di testo, anche per l'insegnamento della educazione fisica. La flessibilità del 20% (circa 150 ore annuali) sarà utilizzata per tutte le “curvature” possibili: opzioni, approfondimento, recupero, alternanza scuola lavoro, ecc., in una giustapposizione artificiosa senza né integrazione né significato educativo (il senso che gli allievi danno al loro studio) a causa della eccessiva frammentazione delle materie e del fragile nesso tra di loro, data la natura generalistica (liceale) dei percorsi.

Il lavoro come sfruttamento (lavorare non è educativo)

Viene prefigurata una scuola lontana dalla cultura del lavoro, considerata non solo una minaccia per l'autonomia del sistema, ma anche come un sistema di sfruttamento delle persone e in particolare dei giovani.

L'alternanza viene concessa solo se di tipo applicativo (qui la teoria, lì la praticaccia) e associata meccanicisticamente al resto del curricolo che rimane intatto, al sicuro da qualsiasi contaminazione, integrazione o riduzione. La preparazione al lavoro diventa un obiettivo astratto e procrastinato senza fine. Tutti devono idealmente sfociare (e in gran parte annegare) nell'oceano universitario; il mestiere di studente diventa una condizione “culturale” in senso antropologico, più che rappresentare un momento di transizione (il più breve possibile) verso la vita adulta, quella della responsabilità e dell'autonomia vere. La scuola così non solo si separa dal mondo e dalle sedi dove oggi si elabora il sapere reale (e dove anche si imparano saperi “situati”), ma diventa un luogo di infantilizzazione permanente, dove si imparano cose che non servono (la “gratuità” della cultura) o che si giustificano in sé e per sé, infatti si definiscono come “scolastiche” (l'inglese scolastico, ecc.).

Il fine non detto di questa impostazione

Questa impostazione programmatica ha un unico scopo implicito anche se abbastanza “volgare” a confronto delle dichiarazioni e delle intenzioni pedagogiche sparse qua e là nella finanziaria: aumentare il personale, almeno un po' di più di quanto ha fatto il Governo precedente.

E gli organici certamente aumenteranno per le seguenti motivazioni:

•  l'obbligo all'istruzione (lo ha dichiaro il vice ministro) sottrarrà 120.000 studenti all'apprendistato e alla formazione professionale, creando almeno 14.000 nuove cattedre in due anni scolastici. Non importa se – come nel 1999 – una gran parte di questi studenti non si presenteranno a scuola (del resto, ne erano fuggiti), dato che nella scuola statale, a diversità della formazione professionale, le classi si formano contando le iscrizioni, non le frequenze;

•  la “liberazione” degli attuali vincoli giuridici per la nomina degli insegnanti di sostegno (1/138), aumenterà tali organici;

•  la trasformazione dei centri territoriali (686 sedi in tutta Italia) in scuole a pieno titolo, creeranno nuovi organici da contrattare con il sindacato. Qui c'è un vena inesauribile di posti, per la cui esplorazione bisognerà solo usare la fantasia burocratica;

•  e infine, le illusionistiche disposizioni di recupero dei posti, aumenteranno le cattedre per la loro mancata o parziale attuazione delle disposizioni.

Un'impostazione che gode di ampio consenso

Bisogna ammettere che questa impostazione programmatica gode di ampio consenso, intrisa di valori che sono stati “socializzati” negli anni Settanta e persistono inossidabili: prolungamento dell'obbligo scolastico come massima espressione di democrazia, uniformità scambiata per uguaglianza, centralismo come garanzia di unità nazionale, sostegno alle scuole private come attacco al servizio pubblico, efficienza nella gestione del personale come “taglio” alla qualità del servizio, lavoro (non quello pubblico) come sfruttamento, e via equivocando.

Tutto ciò si è tradotto in innumerevoli “ismi”, che punteggiano gli slogan di sindacati, partiti e movimenti, come baluardo dell'esistente: efficientismo invece che efficienza, aziendalismo invece che efficacia, familismo invece che partecipazione della famiglia, economicismo invece che uso corretto delle risorse, managerialismo invece che competenza gestionale, individualismo invece che riconoscimento della libertà individuale.

In tal modo, con queste parole d'ordine si difende il passato della scuola come una conquista e si guarda al futuro, all'innovazione e al cambiamento come una minaccia … da qualsiasi parte provenga.

Risorse e risparmi: smoke and mirrors

Poco o nulla è sicuro e credibile nei calcoli fatti per questa finanziaria (tab. 25):

a)  come si fa a promettere 150.000 assunzioni in ruolo in tre anni e, nello stesso tempo far rientrare nei ranghi, solo nel 2007, più 33.000 insegnanti (riduzione delle classi, riduzione delle maestre specialiste in inglese, ecc.). tenuto conto che i pensionamenti, nella migliore delle ipotesi, non supereranno le 29.000 unità? Per far posto ai “precari storici” bisognerebbe creare in un solo anno tutti i 50.000 promessi?

b)  Come si fa a risparmiare sulle assunzioni in ruolo (a regime, quasi un miliardo di euro!) senza conoscere la posizione stipendiale e giuridica (supplente annuale, supplente a termine, semplice aspirante senza incarico, ecc.) con cui calcolare l'effettivo esborso di denaro per pagare lo stipendio (ricostruzione, arretrati) al nuovo assunto?

c)  Perché raccontare la frottola della chiusura della graduatoria permanente (che si continua ad alimentare, nella stessa finanziaria, con nuovi ingressi), quando è noto dalla stessa previsione del Miur che nel 2010 vi saranno ancora migliaia di aspiranti all'incarico?

d)  Come si possono mettere in conto operazioni di rientro negli organici di personale che da decenni non si riesce a rimuovere dal loro stato lavorativo (inidonei, soprannumerari, ecc.)?

e)  Perché non si chiarisce che la revisione dei criteri di certificazione degli allievi con handicap comporterà un aumento degli organici? Dato che si insiste sulle “effettive esigenze” e “appropriati interventi” e si toglie il vincolo, per quanto virtuale, di un rapporto fisso tra certificazioni dell'handicap e alunni iscritti?

f)  Perché si mettono a risparmio la riduzione delle 4 ore di “approfondimento” nei professionali e, nello stesso tempo, si propone un'intensificazione delle attività di sostegno, recupero, orientamento e quant'altro, alle quali le quattro ore sono – per legge – destinate? E con queste attività si giustifica anche la riduzione del 10% delle ripetenze nel biennio?

g)  Per quale motivo le scuole dovrebbero risparmiare sulle supplenze, se non sono riusciti gli uffici provinciali in tanti anni con le stesse regole e procedure che dovrebbero utilizzare le scuole?

Non vi è alcun dubbio che i risparmi previsti sono a dir poco ottimistici, e che si limiteranno a simboliche operazioni di parziale aumento del rapporto alunni/classe e alla chiusura degli IRRE e pochissimo altro.

Niente di scandaloso: è sempre avvenuto con le finanziarie di risparmio; quasi mai si sono mantenute le promesse di una maggiore efficienza e produttività della spesa. E sarà così anche in questo caso. La ragione di questa inaffidabilità dei dati è dovuta al fatto che tutto il discorso sulla scuola italiana coincide con lo stato del suo personale, ogni variazione della dimensione degli organici diventa immediatamente una riduzione del servizio, un crollo della qualità, una lesione ai diritti acquisiti, un attacco alla scuola pubblica.

Poiché non c'è nessuno strumento credibile e sistematico di valutazione dei risultati del sistema e nemmeno criteri oggettivi di efficienza, è abbastanza naturale che le burocrazie centrali interpretino la politica finanziaria secondo il principio del buon padre di famiglia: “per i figli non si bada a spese”. Per lo stesso motivo il Ministero dell'Economia, poiché non è in grado di valutare obiettivamente quali siano i tagli che consentono una crescita e uno sviluppo del sistema scolastico e quelli invece che lo potrebbero danneggiare seriamente, si rassegna a subire la finzione dell'efficienza compatibile con il consenso dei dipendenti e si muove con casualità e improvvisazione.

Il vero problema del bilancio dell'istruzione non è la sua consistenza, cioè la dimensione della spesa, ma l'allocazione della spesa.

Lo squilibrio è in alcuni punti:

•  la dimensione inusitata ed inutile del personale di servizio (ATA), la cui “esternalizzazione” è stata sabotata e lasciata nel dimenticatoio, dopo almeno tre provvedimenti di legge in questo senso;

•  il numero eccessivo delle ore di lezione in tutti gli ordini e gradi di scuola, che comporta un insopportabile peso (anche in libri di testo) per gli allievi, senza alcun vantaggio per gli apprendimenti;

•  l'eccessiva lunghezza della scolarità: l'Italia è l'unico paese europeo ad avere un ciclo scolastico che si conclude a 19 anni; il tentativo di Berliguer è fallito per l'opposizione delle burocrazie centrali, ma era ben fondato sia sul piano pedagogico che dell'armonizzazione con i sistemi europei;

•  la polverizzazione delle sedi scolastiche (una ogni campanile) che danno l'immagine di un Paese rurale invece che industriale, fornito in gran parte di un buon sistema di trasporto, soprattutto in provincia. A questo si collega il blocco del processo di formazione degli istituti comprensivi (scuola elementare e media), che non è stato, di fatto, più ripreso dal 1998;

•  la strana – ma costosissima – pratica di ridurre da durata delle ore di lezione, senza alcun recupero di efficienza;

•  e last but not least, la mancata decentralizzazione agli enti territoriali e alle scuole dell'amministrazione e gestione del personale. Le Regioni avevano scherzato quando fecero scrivere, praticamente sotto dettatura al ministro Moratti, l'art. 28, comma 4 (1) del D.lg. 226/05?

Questi sono i “motori” della spesa, e finché ci si occuperà solo del colore dell'auto e non del suo motore, non ci sarà una vera politica di efficienza, è quindi probabile che le risorse per la scuola saranno poche, come oggi, ma soprattutto mal distribuite.

Tab. 25 – Dimensione complessiva della manovra prevista dalla Finanziaria *

Tab. 25 – Dimensione complessiva della manovra prevista dalla Finanziaria *

 

2007
riduzione
docenti e ATA

 

risparmi

2008

 

 

2009

 

 

2010

 

a regime risparmi

personale

innalzamento del rapporto alunni/classe

 

262,5

 

787,5

 

787,5

 

788

 

risparmio insegnanti

19.032

 

 

 

 

 

 

 

19.032

ata

7.050

 

 

 

 

 

 

 

7.050

verifica delle assenze

 

25

 

25

 

25

 

25

 

riduzione delle ripetenze (10%)

1.455

19

 

56

 

56

 

56

1.455

risparmio ara

425

 

 

 

 

 

 

 

425

riduzione maestre sp. inglese

8.000

77,7

4.000

272

 

349,7

 

349,7

12.000

utilizzo dei soprannumerari

4.787

48

2.309

144,1

 

144,1

 

144,1

7.096

abolizione IRRE (docenti)

163

1,6

 

5

 

5

 

5

163

ata

147

1,2

 

3,5

 

3,5

 

3,5

147

funzionamento

 

4

 

4

 

4

 

4

 

riduzione oraria nei professionali

2.309

27,6

 

82,8

 

82,8

 

82,8

2.309

revisori dei conti

 

5

 

5

 

5

 

5

 

procedure concorsuali

 

0,5

 

0,5

 

0,5

 

0,5

1

assunzioni in ruolo (docenti)

 

210,1

 

384,7

 

479,6

 

 

1.074

mobilità verso altre amministrazioni

 

 

 

 

 

 

 

 

 

assunzioni in ruolo (ATA)

 

5,2

 

49,1

 

53,6

 

 

188

totale

43.368

687

6.309

1.819

0

1.996

0

1.464

50.940

* sono computate anche le minori uscite per il Tesoro che dovrebbero verificarsi con le assunzioni in ruolo

Fonte: relazione tecnica finanziaria 2007

 

(1) Dlgs 226/05 art. 28 comma 4 :”Con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, sulla base di accordi da concludere in sede di Conferenza Unificata, sono individuati modalità e tempi per il trasferimento dei beni e delle risorse finanziarie, umane e strumentali necessarie per l'esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti alle Regioni e agli Enti locali nell'ambito del sistema educativo di istruzione e formazione, secondo quanto previsto dagli articoli 117 e 118 della Costituzione, in stretta correlazione con l'attuazione delle disposizioni di cui al Capo III . Ai predetti trasferimenti si applicano le disposizioni di cui all'articolo 7, commi 3 e 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131. Per le Regioni a statuto speciale e per le Province autonome di Trento e Bolzano il trasferimento è disposto con le modalità previste dai rispettivi statuti, se le relative funzioni non sono già state attribuite.”

 

Chi siamo

L'Associazione Docenti Italiani  è un'associazione pluralista e indipendente, nata alla fine del 1998 con lo scopo di elaborare e proporre contributi originali alla discussione sui grandi temi dell'istruzione e di promuovere una riflessione sugli elementi fondanti la professione docente al fine di restituire dignità e prestigio sociale a chi la esercita. 

Che cosa vogliamo

Una nuova prospettiva professionale

  • che soddisfi la volontà comune, finora irrealizzata, di organizzarci come intellettuali e di essere riconosciuti "professionisti della formazione".
  • che consenta la possibilità di uno sviluppo di carriera a chi è in possesso di più estese e specifiche competenze specialistiche. 

Una nuova qualità professionale

  • che privilegi il valore del merito rispetto alle logiche di appiattimento, l'autonomia progettuale e operativa rispetto al pedissequo adeguamento ai programmi, la cultura della responsabilità rispetto al formalismo degli adempimenti;
  • che sostenga il passaggio dalla scuola-apparato, attenta solo alla conformità delle procedure, alla scuola dell'autonomia che risponde all'utenza (intesa sia come studenti e genitori, sia come collettività sociale) e, quindi, dei risultati ottenuti;
  • che superi l'individualismo e l'autoreferenzialità e dia vita ad una comunità di professionisti, fondata su un sapere specialistico forte, in cui la ricerca, il confronto e lo scambio di esperienze siano la prassi e non l'eccezione.

Il codice etico-deontologico dell'ADI

Il 16 Aprile del 1999, in un convegno nazionale, è stato ufficialmente presentato il codice etico-deontologico degli aderenti all'ADI. E' il primo codice deontologico della professione docente elaborato in Italia, ed il convegno è stato il primo atto pubblico di presentazione dell'Associazione. E' parso questo il modo più significativo di affermare la volontà dell'ADi di percorrere un itinerario assolutamente nuovo per collocare la docenza all'interno del mondo delle professioni.

Il nuovo Statuto

Il 28 febbraio 2003 un Congresso straordinario ha adottato un nuovo Statuto, allargando l’Associazione a tutte le professioni che costituiscono uno sviluppo della carriera docente: la dirigenza scolastica, la funzione ispettiva, la docenza universitaria e la ricerca educativa, nonché i docenti in formazione iniziale.

E’ questa la naturale conclusione di un’evoluzione già avvenuta nei fatti.

Ci sono motivi importanti che hanno spinto in questa direzione.

L’ADi, pur avendo tra le sue finalità anche aspetti contrattuali, ha scelto da sempre come terreno privilegiato quello professionale, nella convinzione che occorra contrastare l’indebita “invasione” sindacale in tutti gli aspetti della docenza e dirigenza, che ha finito per generare mostri giuridici (reclutamento per sanatorie o concorsi riservati per docenti e dirigenti, graduatorie permanenti, concorsone, allargamento del distacco con l’università, appiattimento delle carriere). Tutto con grave danno dell’istruzione e dell’immagine sociale di queste professioni. Privilegiare l’ambito professionale significa allora promuovere una visione alta e rigorosa della dirigenza e della docenza, sottraendola al ricatto delle tessere e ai compromessi delle corporazioni.

Finalità dell'ADi

Alla luce del nuovo statuto è finalità primaria dell’associazione lo sviluppo della docenza come “professione” fondata su approfondite conoscenze e competenze specifiche e su un elevato senso di responsabilità individuale e collettiva, in tutti i livelli in cui essa si esplica, dall’istruzione prescolare a quella universitaria,  in tutte le funzioni in cui essa si articola  e in tutti i ruoli  nei quali progredisce e si esercita, dall’insegnamento alla dirigenza scolastica e alla funzione ispettiva

.

Chi può aderire all'associazione

Possono aderire all’Associazione:

  1. docenti in formazione,
  2. docenti a tempo indeterminato e determinato delle istituzioni di ogni ordine e grado, comprese quelle post-secondarie, dirette a fini speciali e della formazione professionale, in servizio attivo e non;
  3. docenti che occupano livelli intermedi di leadership professionale in ambito pedagogico-didattico e organizzativo;
  4. docenti che ricoprono l’incarico di collaboratore vicario;
  5. dirigenti scolastici in servizio attivo e non;
  6. ispettori scolastici in servizio attivo e non;
  7. docenti universitari in servizio attivo e non;
  8. ricercatori universitari in servizio attivo e non;
  9. quanti svolgono attività di formazione e ricerca nel campo dell’istruzione e della formazione

Per avere ulteriori informazioni

Se vuoi avere ulteriori informazioni, essere informato sull'attività dell'associazione, ricevere materiale di documentazione o inviare materiale da pubblicare sul sito, scrivi a questo indirizzo di posta elettronica adiscuola@tiscali.it







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