AetnaNet - La burocrazia negli Stati Uniti d'America

Le vicende della "burocrazia" americana sono legate allo sviluppo della scienza dell'amministrazione che, negli Stati Uniti, ha raggiunto vertici di grande spessore teorico. All'eleganza teorica però si è sempre unito un intento pratico, che è strutturale nel sistema di pensiero anglosassone, in quella che Max Weber definiva "etica protestante".
Tale intento era rappresentato dalla necessità di superare l'inefficienza, l'inefficacia e la corruttela di cui veniva spesso accusata l'amministrazione fondata sullo spoils system e nel far ciò si prendevano a modello le burocrazie professionali operanti in Europa, di cui furono indicate, come salienti e irrinunciabili, le dimensioni di neutralità politica, imparzialità operativa, inamovibilità del personale e il rispetto della legge portato alle estreme conseguenze. La differenza di fondo fra le due impostazioni scaturisce dalla circostanza che, mentre il sistema europeo operò, all'interno dell'ordinamento giuridico, la sistemazione delle burocrazie professionali strutturalmente maturate in epoca assolutista, quello americano, invece, fece proprie le posizioni europee utilizzandole quali fondamenta concettuali per patrocinare l'istituzione di un pubblico impiego professionale.

In questo contesto innovativo, l'approccio dei riformatori americani ebbe un taglio empirico, in quanto rappresentava un'analisi critica del principio della separazione dei poteri, che la pratica dimostrò essere infondata, ciò perché frequentemente ciascuno dei tre poteri dello Stato interveniva in aree di decisione formalmente riservate agli altri due. In tal senso vennero distinte - all'interno del continuum istituzionale costituito dai tre poteri - due funzioni: una deliberativo-decisionale che veniva svolta da personale elettivo o, in ogni caso, selezionato secondo criteri di appartenenza politica; l'altra, puramente esecutiva, di competenza del personale non inquadrato politicamente e scelto secondo criteri rigorosamente professionali.

La separazione fra politica ed amministrazione è, quindi, il punto focale ed al tempo stesso di partenza, della scienza dell'amministrazione americana, il tutto inserito in un contesto liberista dove la pubblica amministrazione dovrebbe ispirarsi ai principi di economicità, efficienza ed efficacia. L'amministrazione, quindi, deve stare fuori della sfera propriamente politica e le questioni amministrative, seppure la politica ne fissa compiti e limiti, non possono essere da questa influenzate. Così intesa la burocrazia si riteneva potesse diventare uno strumento indispensabile per il raggiungimento dei valori democratici, conquistando, in questo modo, un ruolo fondamentale nel sistema costituzionale.

Negli Stati Uniti - a differenza che in Europa dove le democrazie avevano lo scopo di adattare l'apparato burocratico ereditato delle monarchie assolute - una volta chiarito l'intento di "professionalizzare la burocrazia", si presero le mosse dal contesto socio-economico in cui già da tempo operavano le grandi strutture complesse del settore industriale e finanziario, la cui organizzazione venne imposta come modello autoritativo sia organizzativo che gestionale.
Le interazioni fra politica ed economia, infatti, sono sempre state molto forti e tendono ad aumentare in maniera esponenziale; i sociologi delle organizzazioni hanno iniziato a confrontarsi con teorie e modelli economici (matematico-statistici o logico-deduttivi) descrittivi o di previsione del comportamento dei politici che decidono e dei burocrati. I nuovi teorici che seguivano questa corrente di political scientists erano di fatto degli economisti, ma che avevano preso ad oggetto dei loro studi il sistema politico e il comportamento della burocrazia, con gli strumenti dell'analisi economica.

In questo contesto si sviluppò in America la scuola delle public choice con la quale si realizzò l'anello di congiunzione fra economia politica, scienza politica, e studio della burocrazia. Essa utilizza i metodi e gli strumenti della teoria economica per l'analisi dei processi politici finalizzati alle scelte collettive. La politica, in particolare, fa suoi due paradigmi fondamentali della teoria economica, distinguendosi dalla tradizionale scienza della politica: il libero scambio di mutuo vantaggio fra i membri della collettività e l'obiettivo di massimizzazione della propria funzione di utilità da parte di ciascun agente. Di conseguenza gli uffici pubblici sono portati ad utilizzare le informazioni e le conoscenze acquisite per ottenere un finanziamento più elevato del necessario da parte di politici relativamente disinformati ed inesperti. La massimizzazione del bilancio viene assunta quale obiettivo dei burocrati in quanto più risorse significano maggiore prestigio e maggiori opportunità di carriera per i dipendenti di quell'ufficio pubblico.
Dagli anni Ottanta del secolo scorso si sviluppò la teoria del New Pubblic Managment che, prendendo lo spunto dalla pubblic choice, ha avuto come priorità quella di aumentare l'efficienza e l'economicità del settore pubblico, mirando ad un rallentamento della crescita della burocrazia attraverso la privatizzazione di aziende pubbliche e l'applicazione dei progressi tecnologici. Si è fatta strada la deregulation intesa come trasferimento di attività, prima di competenza esclusivamente statale, all'attività privata; tale tendenza coincide con la liberalizzazione e privatizzazione dei mercati e rappresenta una svolta epocale nella politica amministrativa americana.

In ogni caso tutta la storia dello studio della burocrazia americana è inserita in un contesto più ampio che mira alla ricerca dell'efficienza ed accomuna la scienza dell'amministrazione agli studi aziendalistici.
La teoria che fa della scienza dell'amministrazione americana una propaggine dell'economia politica intesa in senso ampio, trova però allo stesso tempo un freno ed un motore propulsivo nell'attività di lobbying delle organizzazioni di rappresentanza (sindacati, associazioni datoriali, ecc.), delle Chiese, delle grandi aziende (pubbliche o private), delle Agenzie della pubblica amministrazione, dei movimenti di opinione (ambientalisti, antiabortisti...); tutti gruppi di pressione che partecipano in vario modo al processo politico. Tale attività negli USA rappresenta il processo per mezzo del quale i rappresentanti lobbisti agendo da intermediari portano a conoscenza dei legislatori i desideri dei loro gruppi. Si tratta per lo più della trasmissione di messaggi ai decision makers, per mezzo di rappresentanti specializzati legalmente autorizzati. Le lobbies, quindi, non partecipano e non sono interessate a gestire in proprio il potere politico, quanto ad accedervi con facilità e frequenza e ad influenzarne le scelte.

Ma la caratteristica che contraddistingue il sistema della burocrazia americano e che taglia trasversalmente tutte le teorie che si sono succedute nella scienza dell'amministrazione è il citato spoil system, che consiste in una sorta di "patronato degli impieghi", nel senso dei provvedimenti di assunzione e di licenziamento di parte del personale burocratico da parte dei detentori pro tempore del potere politico. Lo spoil system prevede, infatti, che quanti conseguono un ufficio in virtù dell'esercizio di una prerogativa governativa di nomina discrezionale rimangono legati all'amministrazione da un rapporto intuitus personae segnato dal perdurare di quel determinato Governo.

Oggi, nell'amministrazione federale degli Stati Uniti, lo spoil system interessa solo poche migliaia di incarichi direttamente collegati al potere del Presidente, che consente di inserire nella burocrazia professionale dei tecnici esterni di norma destinati a ritornare al loro ambiente professionale alla fine del mandato (in genere università). Spesso queste nomine son soggette all'approvazione del Senato che si pronuncia sulla professionalità e sulla dirittura morale del candidato.
I vertici della burocrazia americana hanno, dunque, una natura duplice : ai livelli più alti si trovano ad interagire sia i dirigenti di nomina politica (i political appointees), sia i dirigenti di carriera (i career bureaucrats). Si tratta del sistema amministrativo con la più esplicita e riconosciuta tensione tra la necessità di un apparato pubblico fedele al Presidente, e quindi strumento di esecuzione delle politiche di governo (responsive competence) e il rispetto dei principi democratici di una burocrazia neutrale (neutral competence).

Un'altra caratteristica peculiare dell'amministrazione americana è che è di tipo federale. In termini amministrativi il federalismo ha avuto negli USA due accezioni che si sono spesso contrapposte e che, per grandi linee corrisponde alle ideologie dei repubblicani o dei democratici: il dual federalism e iI cooperative federalism. Il primo vede la costituzione di un patto tra diversi Stati sovrani. In esso vengono prima i diritti degli Stati, e l'idea che ai singoli Stati, sono riservati tutti i diritti non specificatamente demandati al Governo federale. Vi è, quindi, una sorta di contrasto fra l'autorità centrale e quella locale con conseguente rafforzamento della burocrazia locale. Tale tesi aveva visto la sua massima espansione negli anni '70 del XIX secolo. Nel cooperative federalism vi è invece un indiscusso rafforzamento dei poteri del governo federale e della burocrazia centrale, una superiorità di quest'ultima a scapito dei singoli Stati. Esso considera la Costituzione come un'intesa stipulata dal popolo di cui esalta la contemporanea cittadinanza sia della Nazione che dello Stato. Tra il potere federale e quello statale si instaura una continua e fruttuosa collaborazione. A fondamento dello Stato federale c'è un "contratto tra i popoli" dei vari Stati e in virtù di questo contratto i popoli trasferiscono una quota parte della sovranità ad un governo nazionale; ciò, se da un lato ha contribuito a rafforzare quello spirito nazionalistico che caratterizza gli Stati Uniti d'America, da un altro punto di vista ha accresciuto enormemente il potere della burocrazia centrale attribuendole, per certi versi, caratteri simili a quelli della burocrazia europea: ferma, inamovibile e unica depositaria della conoscenza amministrativa.
Anche la burocrazia americana è diventata depositaria di valori, pratiche e conoscenze e dispone di un'ampia quota parte di potere politico.

In definitiva, la breve analisi dei meccanismi burocratici ed amministrativi degli Stati Uniti d'America dimostra che la differenza fondamentale tra la burocrazia europea e quella americana è fondamentalmente di tipo culturale. La prima, infatti, ha origini millenarie e si è formata in ragione di un meccanismo di adattamento a tutta la gamma di tipologie e forme di stato conosciute: dalla democrazia all'impero di Roma, dalla decadenza degli imperi medioevali all'assolutismo dei secoli XVII e XVIII, dall'illuminismo ed il trionfo della ragione anche nella politica (con Tocqueville e Montesquieu), fino alle dittature del XX secolo, passando per le monarchie "costituzionali" dell'ottocento ed, infine, con il trionfo della democrazia nelle varie forme che ha assunto nell'Europa continentale. Dall'uno o dall'altro sistema ha tratto linfa vitale, adeguando le proprie conoscenze e rendendole "funzionali al potere", ma allo stesso tempo è sempre stata ben attenta a mantenere un bagaglio di conoscenze "esclusive" che le hanno consentito un ampio margine di movimento anche quando il controllo di chi gestiva il potere era particolarmente pressante.

Viceversa la burocrazia americana è nata e si è sviluppata in un contesto politico democratico e federale, all'interno del quale ha avuto modo di trovare spazi e bilanciamenti del tutto diversi e che traggono sempre e comunque nutrimento da un sistema politico che non ha mai subito i travagli che la storia ha imposto all'Europa. Gli americani criticano la loro burocrazia, ne lamentano alcuni eccessi (comunque ben lontani dai nostri), spesso criticano lo spoil system che la caratterizza, ma non hanno mai avuto alcun dubbio sul fatto che sia indispensabile e che l'esercizio del potere burocratico sia sempre esercitato nell'ottica del bene comune e in un contesto democratico che ritengono il migliore possibile.

Giuseppe Motta
(Il presente articolo è la riduzione di un breve saggio pubblicato su www.giuseppemotta.it)