AetnaNet - Le competenze nella gestione del sistema di istruzione

L’autonomia scolastica è autonomia funzionale di elaborazione e gestione dell’offerta formativa; perché possa esercitare le sue funzioni è necessario che i committenti, coloro cioè che esprimono la domanda formativa le forniscano quanto è necessario al suo funzionamento.
Possiamo suddividere le necessità della scuola in quattro grandi settori:
. le risorse, essenzialmente quelle finanziarie a quelle relative al personale
. i supporti amministrativi e gestionali che rendono possibile il funzionamento didattico
. i mezzi strumentali, dagli edifici ai materiali agli strumenti didattici
. l’allocazione dell’offerta formativa sul territorio, la determinazione cioè della rete scolastica e conseguentemente la caratterizzazione di ogni scuola.
Come ben sappiamo, fino alla legge 59/1997 il sistema di istruzione e formazione era essenzialmente statocentrico, salvo alcune poche competenze degli EE.LL., ad esempio in materia di edilizia scolastica e di funzionamento della scuola elementare.
La Legge 59/1997, che ha istituito l’autonomia scolastica, ha ridefinito anche le competenze in tema di gestione/amministrazione del sistema di istruzione e formazione, con il passaggio ad un sistema policentrico:

alcune funzioni sono state attribuite direttamente alle scuole
altre sono rimaste in capo al MIUR
altre sono state attribuite alle Regioni
altre ancora agli EE.LL.

Nei Numeri 3 e 4 della Rivista abbiamo visto le competenze che sono state attribuite direttamente alle singole scuole e quelle che sono rimaste statali, nel senso che sono state attribuite all’Amministrazione del MIUR, centrale e periferica; qui vediamo le competenze, prima attribuite al MIUR, che sono passate alle Regioni e agli EE.LL., con il D.Lgs 112/1998 e poi con la Riforma Costituzionale del 2001.
Il D.Lgs 112/1998
Il D.Lgs 112/1998 ha trasferito dallo Stato alle Regioni le competenze in materia di:

Programmazione dell'offerta formativa integrata tra istruzione e formazione professionale
Programmazione della rete scolastica, sulla base di piani provinciali
Suddivisione del territorio regionale in ambiti funzionali per l'offerta formativa
Determinazione del calendario scolastico

Sono state trasferite alle province (per il secondo ciclo) e ai comuni (per il primo ciclo e la scuola dell’infanzia), le competenze in materia di:

Elaborazione dei piani per la definizione della rete scolastica sul territorio
Servizi di supporto organizzativi per portatori di handicap
Piano di utilizzazione degli edifici scolastici, in accordo con le scuole
Sospensione delle lezioni in casi particolari

I Comuni inoltre esercitano iniziative in relazione a:

Educazione degli adulti
Orientamento scolastico e professionale
Continuità didattica
Interventi perequativi
Dispersione scolastica ed educazione alla salute

La Riforma del Titolo V della Costituzione
La Legge 59/1997 si pone su un piano puramente amministrativo, né poteva essere altrimenti, dato che una legge ordinaria non può certo andare oltre la Costituzione vigente; non per niente si è parlato di “Federalismo amministrativo” o di “Federalismo a Costituzione invariata”.
Nel 2001 si fa il salto di qualità, perché si passa dalla legislazione ordinaria alla Riforma della Costituzione.
La riforma ha per oggetto il solo Titolo V, che è rubricato “Le regioni, le provincie, i comuni”, e si pone in sostanziale continuità con quanto stabilito dalla Legge 59/1997 e dal DPR 112/98: la riforma ridefinisce, al massimo livello, le competenze e le attribuzioni dello Stato, delle Regioni e degli EE.LL., nonché i rapporti reciproci.
Con la riforma si passa da uno Stato Centralista ad una “Repubblica Arcipelago”, dove Stato, Regioni, Province/Città Metropolitane e Comuni hanno pari dignità costituzionale; il nuovo assetto porta inevitabilmente ad una ridefinizione dei poteri e delle competenze tra i quattro Enti anche nel campo dell’istruzione e della formazione.
L’art. 117 è il cuore della riforma, perché viene ridefinita la potestà fondamentale, quella legislativa; si opera una vera e propria rivoluzione copernicana: la potestà legislativa spetta sia allo Stato che alle Regioni.
La cosa però non è così semplice, perché vengono definiti diversi tipi di legislazione:

la legislazione esclusiva dello Stato; si tratta di una “competenza enumerata”, lo Stato cioè ha competenza esclusiva solo sulle materie espressamente indicate dal testo costituzionale, nonché sui livelli essenziali delle prestazioni che vanno assicurati su tutto il territorio nazionale in svariati settori
la legislazione concorrente tra Stato e Regioni; la potestà legislativa spetta alle Regioni, sulla base di principi fondamentali fissati dallo Stato ed anche in questo caso si tratta di una competenza enumerata
la legislazione esclusiva delle Regioni; si applica in tutte le materie non enumerate negli altri due tipi di legislazione.

All’art. 118 viene operata anche una redistribuzione della “potestà amministrativa”; le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, solo nel caso che questi non siano in grado di esercitarle in modo unitario possono essere attribuite ad un ente di livello superiore, Provincia, Regione o Stato.
Con la riforma del 2001, il principio di sussidiarietà, già alla base della Legge 59/1997, viene elevato a rango costituzionale ed esteso dall’ambito amministrativo a quello legislativo.
Per quanto riguarda l’istruzione, rimangono di esclusiva competenza statale:

le norme generali in materia di istruzione (Art.117, comma 2, lettera n)
la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni che in questo campo, come in generale nel campo dei diritti sociali e civili, vanno assicurati ai cittadini su tutto il territorio nazionale (Art.117, comma 2, lettera m).

Come detto, però, la Riforma introduce un nuovo tipo di legislazione, quella concorrente tra Stato e Regioni; il testo Costituzionale annovera anche l’istruzione tra le materie di legislazione concorrente: “istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale;.
Oltre le materie riservate alla legislazione esclusiva dello Stato di cui sopra, tutta la materia dell’istruzione è oggetto di legislazione concorrente, con esclusione della formazione professionale che è quindi l’unica materia di competenza esclusiva delle Regioni.
Si conferma così la natura fondamentalmente statale dell’istruzione, con in più quel piccolo inciso, “salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche”, che fa fare all’autonomia un salto di qualità.
Attenzione, però: in materia di legislazione concorrente, sono le Regioni che hanno la potestà legislativa in materia, sulla base di principi fondamentali fissati dallo Stato (Art.117, comma 3).
Come si vede, la formulazione del testo è alquanto ingarbugliata, perché si parla di norme generali che sono di esclusiva competenza dello Stato e di principi fondamentali, sempre fissati dallo Stato, sulla cui base le Regioni debbono legiferare (legislazione concorrente); non appare facile distinguere tra “norme generali” e “principi fondamentali”.
Si può dire che rimangono di competenza dello Stato, in applicazione anche degli articoli 3, 5 e 33 della Costituzione:

la determinazione del livello minimo che deve essere assicurato a tutti i cittadini italiani nella fruizione del diritto all’istruzione
la determinazione di un quadro generale di organizzazione e gestione del servizio pubblico, in modo appunto da assicurare su tutto il territorio nazionale un determinato livello di fruizione del diritto.

Alle Regioni compete tramite la legislazione concorrente la definizione dell’assetto che il servizio deve assumere nei loro territori; il problema sarà stabilire il confine tra “generale” di competenza statale e il “particolare” di competenza regionale.
Come detto, nell’art. 118 si affronta anche la questione delle competenze amministrative, collocandolo in via ordinaria al livello più vicino ai cittadini, cioè a livello del Comune; in campo amministrativo, non si parla di scuola, ma appare evidente che la gestione statale del sistema di istruzione appare ormai priva di senso.
Non manca all’appello nemmeno un altro aspetto molto importante di quella che abbiamo chiamato “sussidiarietà orizzontale”, fortemente presente nella Legge 59/1997: la valorizzazione delle autonomie funzionali.
Come abbiamo sopra accennato, nell’articolo 117 è contenuta una specie di “clausola di salvaguardia” per l’autonomia delle scuole; al momento di definire le materie di legislazione concorrente, viene fatta salva l’autonomia scolastica, che diviene quindi principio Costituzionale, sia pure in forma incidentale.
Anche qui, non è facile definire con precisione l’ambito e la portata della norma costituzionale; possiamo dire che:

tra i principi fondamentali da rispettare nella loro produzione legislativa, le Regioni troveranno l’autonomia delle scuole
la definizione giuridica dell’autonomia scolastica rientra tra le norme/principi generali di competenza statale
la legislazione ordinaria dello Stato deve regolamentare l’autonomia scolastica, ma non ne può prescindere.

Allo stesso modo, nell’attribuzione delle funzioni amministrative agli EE.LL si dovrà tener conto del fatto che la gestione del servizio di istruzione va affidata alle scuole, ormai per disposizione costituzionale e non più solo in base a quanto già previsto dalla Legge 59/1997.
Dopo l’approvazione della Riforma Costituzionale del 2001, niente di sostanzialmente nuovo è stato prodotto in campo legislativo; gli interessi evidentemente sono stati altri.

Pietro Perziani
perziani@libero.it