AetnaNet - Due realtà scolastiche diverse, la Sicilia e il Trentino Alto Adige

Forse non molti lo avranno notato, ma nella recente Nota del MIUR per la predisposizione del programma annuale 2012, nell’assegnazione dei fondi alle scuole ci sono alcune voci da cui sono escluse le scuole della Sicilia: la quota fissa per l’istituto e quella per le sedi aggiuntive, nonché quella per gli alunni e per i portatori di handicap.
Le scuole siciliane non riceveranno questi fondi? No, li riceveranno, ma non dallo Stato, li avranno dalla Regione. Come mai solo la Sicilia, e non le altre Regioni a Statuto Speciale, come il Friuli Venezia Giulia o la Sardegna?
Il fatto è che in Italia esistono due Regioni dove vige un sistema di gestione del servizio di istruzione e formazione molto diverso da quello in vigore in quasi tutto il territorio nazionale, due sistemi poco conosciuti perché “confinati” ai margini estremi del territorio nazionale.
Stiamo parlando dei sistemi vigenti nella Regione Sicilia e nella Regione Trentino Alto Adige, la Provincia Autonoma di Trento in particolare; si tratta di due Regioni che per motivi storico-geografici godono di un’autonomia superiore anche a quella delle altre Regioni a Statuto speciale.
La Regione Sicilia
Lo Statuto della Sicilia è uno statuto “molto speciale”, al punto che l’On. Maroni, quando si parlava di Devolution, ebbe a dire: basta estendere a tutte le Regioni lo Statuto della Sicilia; in effetti, lo Statuto Siciliano è antecedente alla stessa Costituzione Repubblicana ed è stato recepito nel testo costituzionale. Lo Statuto contiene naturalmente anche norme relative all’istruzione, che danno alla Sicilia uno spazio di autonomia estremamente ampio.
All’art. 14, comma 1, si dice:
“L’Assemblea, nell’ambito della Regione e nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato, senza pregiudizio delle riforme agrarie e industriali deliberate dalla Costituente del popolo italiano, ha la legislazione esclusiva sulle seguenti materie:
…
r) istruzione elementare, musei, biblioteche, accademie;
…”
L’Assemblea Regionale Siciliana ha legislazione esclusiva in materia di istruzione elementare, avendo come unico vincolo le norme costituzionali; come si vede, lo Statuto Siciliano del 1946 è molto più autonomistico della stessa Costituzione del 2001.
Non solo; all’art.17 si dice:
“1. Entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato, l’Assemblea regionale può, al fine di soddisfare alle condizioni particolari ed agli interessi propri della Regione, emanare leggi, anche relative all’organizzazione dei servizi, sopra le seguenti materie concernenti la Regione:
…
d) istruzione media e universitaria;
…”
Di fatto, per quanto attiene non solo l’istruzione media, ma anche l’Università, lo Statuto della Sicilia anticipa la Costituzione del 2001, perché di fatto parla di legislazione concorrente e di organizzazione dei servizi da parte della Regioni, sulla base di “principi ed interessi generali” fissati dallo Sato.
In effetti, in moltissime materie le leggi dello Stato non sono immediatamente applicative in Sicilia, devono essere recepite dalla Regione tramite una propria legge approvata dall’Assemblea Regionale.
Per il passaggio delle funzioni amministrative, dallo Statuto alla legislazione ordinaria ci sono voluti…40 anni, il DPR 246 di attuazione dello Statuto in materia di istruzione è infatti del 1985; si può dire che la Regione Sicilia non si sia molto interessata della scuola.
All’art. 1 del citato DPR si dice che “Nel territorio della regione siciliana le attribuzioni degli organi centrali e periferici dello Stato in materia di pubblica istruzione…sono esercitate dall’amministrazione regionale … in relazione all’art. 14, lettera r, e all’art. 17, lettera d), dello statuto della regione siciliana.”
Le attribuzioni dello Stato, sia per quanto riguarda gli organi centrali che quelli periferici, in materia di istruzione vengono esercitate dalla Regione: tutta la gestione del sistema passa alla Regione, almeno a livello di enunciazione di principio.
Negli articoli seguenti, si passa da una formulazione generale ad una particolare; vengono enumerate alcune materie che passano alla competenza regionale, soprattutto vengono definite una serie di materie che rimangono di competenza statale:
“Restano ferme le attribuzioni degli organi dello Stato concernenti:
a) l’ordinamento degli studi, i programmi di insegnamento, di sperimentazione, di ricerca e di esame per le scuole di ogni ordine e grado;
b) l’ordinamento degli studi e degli esami e la tipologia dei titoli in materia di istruzione universitaria e superiore;
c) gli esami di Stato;
d) la nomina, in base a criteri concordati con l’amministrazione regionale, dei commissari governativi nelle scuole e negli istituti legalmente riconosciuti o pareggiati, escluse le scuole e gli istituti di istruzione artistica e musicale per i quali provvede l’amministrazione regionale;
e) la determinazione del finanziamento, dei criteri e degli indirizzi di coordinamento dei programmi di edilizia scolastica finanziati dallo Stato, previa intesa con la regione sulla entità degli interventi per diversi gradi e tipi di scuola;
f) lo stato giuridico ed il trattamento economico del personale in servizio presso gli uffici statali esistenti in Sicilia, preposti alla trattazione delle materie trasferite con il presente decreto, nonché del personale ispettivo, direttivo, docente e non docente statale, di ruolo e non di ruolo, delle scuole e degli istituti di ogni ordine e grado e delle università e degli istituti superiori funzionanti nel territorio della regione.”
Di fatto, il DPR 246/1985 riconsegna allo Stato tutta una serie di competenze che lo Statuto assegna alla Regione; di nuovo, la Regione Sicilia non sembra molto interessata alla scuola.
Inoltre, se il personale dell’Amministrazione e quello della scuola, dirigente docente ed ATA, rimangono statali, come potrà la Regione esercitare le competenze amministrative che il DPR 246/1985 le attribuisce?
Qui si fa un autentico volo pindarico: all’art. 9 si dice che la Regione “si avvale” delle strutture e del personale statale:
“Fino a quando non sarà diversamente provveduto, per l’esercizio delle attribuzioni di cui al presente decreto l’amministrazione regionale si avvale degli organi e degli uffici periferici del Ministero della pubblica istruzione esistenti nel territorio della regione e del personale ivi in servizio, il quale nello svolgimento delle funzioni attribuite alla regione ha l’obbligo di seguire le direttive dell’amministrazione regionale.”
La creatività italiana ha inventato un sistema di gestione di un servizio fondamentale dove un Ente di natura politica prende le decisioni, ma, non avendo una propria struttura amministrativa, affida la realizzazione delle sue decisioni alla burocrazia di un altro Ente, anch’esso di natura politica, per di più di rango superiore.
Come un simile sistema possa funzionare, è un mistero; in effetti, i conflitti di competenza non mancano di certo.
Il fatto è che il sistema scolastico siciliano è rimasto statale, con alcuni “inserimenti” della Regione, tra cui quelli relativi ai finanziamenti di cui abbiamo fatto cenno all’inizio
La Provincia Autonoma di Trento
Lo Statuto autonomistico del Trentino Alto Adige, approvato con il DPR 670/1972, attribuisce alla Regione due tipi di potere legislativo, a seconda delle materie:
- una forma di legislazione esclusiva, avendo come unico limite il rispetto della Costituzione e dei principi generali dell’ordinamento giuridico (art. 4)
- una forma di legislazione concorrente, perché la potestà legislativa si esercita nei limiti dei principi stabiliti dalle leggi dello Stato (Art. 5).
Proprio per le particolari ragioni storico-geografiche di cui abbiamo parlato, lo Statuto regionale affida a sua volta ampi spazi di autonomia alle due province di Trento e Bolzano; all’art. 3 si dice: “Alle province di Trento e di Bolzano sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia, secondo il presente statuto.”
In particolare, lo Statuto affida alle Province Autonome la potestà legislativa nel campo dell’istruzione e della formazione, nella forma di legislazione esclusiva per quanto attiene a:

assistenza scolastica per i settori di istruzione in cui le province hanno competenza legislativa;
edilizia scolastica;
addestramento e formazione professionale
nella forma di legislazione concorrente per quanto attiene a:
istruzione elementare e secondaria (media, classica, scientifica, magistrale, tecnica, professionale e artistica)

Come si vede, lo Statuto del Trentino Alto Adige non è che sia più autonomistico di quello della Sicilia, anzi, ma a Trento lo hanno applicato fino in fondo.
Per la verità, anche in Trentino-Alto Adige si fa passare un bel po’ di tempo, ma infine il D.P.R. 405/1988 la gestione del sistema di istruzione passa dallo Stato alla Provincia Autonoma di Trento, dato che lo Statuto Regionale, lo ricordiamo, assegna alle province la competenza in materia di istruzione:
“Le attribuzioni dell’amministrazione dello Stato in materia di istruzione elementare e secondaria (media, classica, scientifica, magistrale, tecnica, professionale ed artistica), esercitate sia direttamente dagli organi centrali e periferici dello Stato sia per il tramite di enti ed istituti pubblici a carattere nazionale o sovraprovinciale, sono esercitate, nell’ambito del proprio territorio, dalla Provincia di Trento…”
Questo primo provvedimento è però alquanto ambiguo, perché la gestione passa ala Provincia Autonoma, ma il personale della scuola rimane statale.
Il passo definitivo si ha con il D. Lgs. 433/1996, che modifica il D.P.R. 405/1988; viene stabilita la “provincializzazione” del personale della scuola, docente, direttivo ed ispettivo:
“Tra le attribuzioni previste dall’art. 1 sono comprese le funzioni esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato in materia di stato giuridico ed economico del personale insegnante – ispettivo, direttivo e docente – delle scuole ed istituti di istruzione elementare e secondaria della provincia di Trento.”
A questo punto, tutte le competenze in materia di gestione del servizio di istruzione e formazione sono passate alla Provincia di Trento, oltre naturalmente le potestà in campo legislativo di cui abbiamo parlato sopra.
Nel 2006 la Provincia Autonoma di Trento promulga la Legge provinciale 7 agosto 2006, n. 5, rubricata “Sistema educativo di istruzione e formazione del Trentino”; si tratta di una vera e propria legge di sistema, che definisce in modo organico e in tutti i suoi aspetti il sistema educativo nella provincia di Trento.
Evidenziamo alcuni aspetti attinenti alla nostra trattazione.
Il sistema educativo provinciale fa parte del sistema nazionale di istruzione e formazione, nel quadro della normativa nazionale e comunitaria, i soggetti del sistema provinciale collaborano con il sistema nazionale (Art. 6).
Le istituzioni scolastiche e formative sono Enti dotati di personalità giuridica ed autonomia funzionale, di sperimentazione e di ricerca (Art. 14), hanno potere statutario e regolamentare (Art.17), possono istituire reti di scopo, ma nel caso si tratti di gestire ed utilizzare risorse e strumenti comuni le reti debbono essere costituite su indicazione della Provincia (Art. 19), possono stabilire accordi, convenzioni e consorzi con gli altri soggetti istituzionali (Art. 20).
La Provincia svolge le funzioni di governo del sistema educativo, nel rispetto dell’autonomia delle istituzioni scolastiche; promuove la partecipazione alla gestione del sistema formativo mediante vari organismi, tra cui il Consiglio delle istituzioni scolastiche e formative (Capo V, sezioni 1 e 2).
La provincia determina le dotazioni organiche di tutto il personale, lo assegna alle scuole, provvede al reclutamento ivi compresi i dirigenti.
La provincia assegna i dirigenti alle scuole, con contratto temporaneo di durata quinquennale, provvede alla valutazione avvalendosi del Nucleo di valutazione, gli esiti della valutazione hanno effetto sul conferimento degli incarichi e sull’attribuzione del salario accessorio (Titolo VI, Capo I).
La provincia Autonoma di Trento ha quindi definito un proprio sistema di istruzione e formazione, in tutti i suoi aspetti, esercitando in pieno la potestà legislativa che lo Statuto gli attribuisce; ha anche assunto in pieno la gestione del sistema, esercitando fino in fondo le sue prerogative autonomistiche, al contrario della Sicilia.
Attenzione, non stiamo sposando il sistema trentino, possiamo però dire che sicuramente è più conforme alla Costituzione del sistema statalista che vige nel resto d’Italia, a parte la Sicilia; bisogna anche dire che funziona…
Il sistema Trentino ha un difetto di fondo: è troppo “vicino” alla politica, perché le decisioni nella gestione del sistema vengono prese in modo più o meno diretto dai livelli politici, a cominciare dalla nomina dei dirigenti del sistema di istruzione e dei dirigenti scolastici.
Il sistema trentino è molto autonomistico rispetto al resto d’Italia, ma è molto meno autonomistico al suo interno, la scuola autonoma e la politica sono troppo vicine.
Attenzione anche qui, non è che vogliamo fare dell’antipolitica gratuita, stiamo parlando della separazione tra livello politico e livello amministrativo che è alla base della riforma del D.Lgs 29/1993, separazione che deve essere tanto più netta nella scuola, dove vanno preservati valori costituzionali fondamentali, quali la libertà delle arti e della scienza, nonché il loro insegnamento.

Pietro Perziani
perziani@libero.it