L’iniziativa delle Regioni e l’inerzia del governo sulla scuola
Data: Lunedì, 12 marzo 2012 ore 08:30:00 CET Argomento: Redazione
Nella latitanza
di Governo e Parlamento, l’iniziativa è stata presa da un altro
soggetto istituzionale, le Regioni, che hanno prodotto due documenti
molto importanti, nel 2006 e poi nel 2010; in questi due documenti,
naturalmente si tiene conto delle Sentenze della Corte Costituzionale.
Il Masterplan del 2006
All’inizio della breve legislatura 2006-2008, la Conferenza delle
Regioni si è fatta carico di elaborare un “Masterplan”, cioè un piano
completo ed analitico di azioni da intraprendere per il passaggio di
competenze dallo Stato alle Regioni, in attuazione della riforma
costituzionale dl 2001.
In premessa, le Regioni fanno un’affermazione molto importante: è bene
partire dalla piena attuazione “della
legge 15 marzo 1997 n. 59, in particolare del D.lgs. 31 marzo 1998, n.
112”; infatti “tali norme, per quanto antecedenti alla revisione
costituzionale del Titolo V, sono ispirate ai principi del
decentramento ed hanno trovato conferma nella legge costituzionale del
2001, che ha ampliato le competenze e le funzioni riconosciute alle
Regioni e alle Autonomie Locali, secondo i principi di sussidiarietà e
di federalismo solidale. Per questi motivi e in ragione della evidente
coerenza con la cultura giuridica ispiratrice del Titolo V, è possibile
affermare che la completa attuazione del D.lgs. 112/98, i cui processi
non sono stati sostenuti e completati, costituisce un presupposto
normativo da cui può organicamente originarsi la progressiva attuazione
del Titolo V, senza dover ricorrere, per alcuni aspetti e materie, a
nuovi strumenti legislativi.”
Le Regioni ritengono necessario in particolare affrontare alcune
questioni:
- la distribuzione di competenze tra lo Stato, Regioni e Autonomie
territoriali e funzionali, in particolare le istituzioni scolastiche,
al fine di evitare conflitti e controversie tra soggetti istituzionali;
- lo sviluppo di orientamenti comuni nelle materie di competenza
esclusiva o primaria delle Regioni, quali, ad esempio, l'istruzione e
la formazione professionale e la programmazione e l'organizzazione
dell'offerta formativa sul territorio;
- la qualificazione delle Regioni come enti di legislazione e non
di diretta gestione, con preminenti compiti di programmazione della
rete scolastica e dell’offerta integrata di istruzione e formazione, di
allocazione territoriale delle risorse, di monitoraggio e valutazione
delle politiche formative, di impulso alle Autonomie Locali e
funzionali;
- il pieno sviluppo dell’autonomia scolastica (ex D.P.R. 275/99),
correlato anche alle norme riguardanti l’autonomia didattica,
finanziaria ed amministrativa e alla necessaria revisione degli organi
collegiali di istituto e territoriali;
- il riassetto delle articolazioni organizzative
dell’amministrazione periferica del Ministero in funzione delle
competenze attribuite alle Regioni.
Nel riparto delle competenze tra Stato e Regioni, ci si deve ispirare a
tre criteri fondamentali, ribaditi anche nelle decisioni della Corte
Costituzionale:
- la linea di demarcazione tra norme generali e principi
fondamentali è costituita dall'ambito territoriale di operatività: ciò
che riguarda tutto il territorio nazionale si pone come “norna
generale”, ciò che riguarda i singoli territori si pone come “principio
generale”
- i principi generali sono stabiliti dallo Stato e costituiscono il
limite entro il quale può essere esercitata la potestà legislativa
concorrente delle Regioni;
- il livello regionale ha essenzialmente la competenza sulla
programmazione della rete scolastica e sull’offerta di istruzione con
la correlata allocazione sul territorio delle dotazioni organiche del
personale, determinate e assegnate dal livello nazionale
L’Amministrazione dello Stato continua ad esercitare l’azione
amministrativa, quali la competenza della definizione delle dotazioni
organiche del personale docente delle istituzioni scolastiche, fino a
quando le singole Regioni non si saranno dotate di una disciplina
specifica e di un apparato istituzionale, ma solo per garantire la
continuità del servizio scolastico (ex sentenza C.C. n. 13/2004).
Per quanto attiene alla complessa e delicata questione della gestione
del personale della Scuola, le Regioni ritengono che:
- la dipendenza giuridico-economica debba permanere allo Stato,
nell’ambito di un ruolo unico nazionale del personale della Scuola;
- le procedure di assegnazione debbano essere svolte per ambiti
provinciali dalle Regioni, sulla base delle dotazioni organiche
assegnate annualmente a livello nazionale, della programmazione
regionale della rete scolastica e dell’offerta di istruzione e
formazione sul territorio.
- le Istituzioni Scolastiche debbano continuare ad esercitare le
competenze loro riconosciute dal D.P.R. 275/99, relativamente
all'impiego ottimale delle risorse professionali loro assegnate.
La Bozza di Accordo del 2010
Come detto, il Masterplan del 2006 è rimasto lettera morta; nel 2010 la
Conferenza delle Regioni torna alla carica, se ci si passa
l’espressione non troppo ortodossa, con una proposta di Accordo tra
Governo, Regioni, Province e Comuni da definire in sede di Conferenza
Unificata.
Più esattamente, la Conferenza ha approvato una vera e propria Bozza di
Accordo, che di nuovo è rimasta lettera morta almeno fino ad oggi, per
il sostanziale disinteresse del Governo, ma che merita di essere
analizzata, in quanto costituisce il punto più alto di elaborazione
politica adottato in una sede istituzionale.
La Bozza tiene conto naturalmente conto di tutti i fallimenti
precedenti e cerca di fare chiarezza, anche alla luce delle sentenze
della Corte Costituzionale.
In premessa, la Conferenza definisce con molta precisione il riparto
delle competenze tra i diversi Enti:
“L’unitarietà del sistema nazionale è
… la risultante dell’esercizio delle funzioni attribuite e
dell’assolvimento degli obblighi che l’ordinamento impone a ciascuno,
in un quadro in cui lo Stato, a fronte del suo potere di
programmazione, di indirizzo e di controllo ha la competenza di dettare
le norme generali, enucleare i principi fondamentali e definire i
livelli essenziali, nonché controllarne il rispetto; le Regioni
adottano leggi nelle materie concorrenti; le Regioni e gli EELL, nel
rispetto dei principi di adeguatezza, differenziazione e sussidiarietà,
assolvono alla funzione organizzativa, in conformità agli artt. 117 e
118 della Costituzione; le scuole, nella loro autonomia, provvedono a
fornire il servizio.”
Nella differenziazione delle competenze, l’unitarietà del sistema può
essere assicurata solo dal rispetto del principio costituzionale della
leale collaborazione, mentre a fondamento degli interventi di tutti gli
Enti va posta l’autonomia scolastica: “L’autonomia
delle Istituzioni scolastiche costituisce il quadro nel rispetto del
quale le istituzioni locali, regionali e nazionali programmano e
attuano i loro interventi.”
Viene introdotto anche il concetto di “espansione dell’autonomia” e del
suo legame con il territorio: “Tale
autonomia va sostenuta affinché raggiunga la sua massima possibile
espansione e deve costituire sul territorio il fondamento di reti
formative sempre più vicine alle realtà locali e mirate all’efficienza
del sistema educativo.”
La Conferenza indica poi gli obiettivi, gli ambiti e gli oggetti
dell’accordo:
- individuazione delle materie oggetto di legislazione statale
- trasferimento delle funzioni amministrative alle Regioni e agli
EE.LL, nelle materie non più oggetto di competenza esclusiva statale
- trasferimento delle risorse, umane, finanziarie e strumentali,
stabilendo i tempi e i modi, nonché l’inizio dell’esercizio delle
funzioni da parte delle Regioni e degli EE.LL., una volta avvenuto il
trasferimento delle risorse
- ridefinizione delle funzioni dell’amministrazione scolastica
periferica
La Conferenza passa poi a specificare alcuni dei punti sopra enunciati;
le materie indicate sono molto numerose, naturalmente noi prenderemo in
esame solo quanto attiene alla definizione giuridica dell’autonomia
scolastica.
Primo punto: individuazione
degli ambiti della funzione legislativa statale, nei suoi tre aspetti
di norme generali, principi fondamentali e livelli essenziali delle
prestazioni; viene presa a riferimento la sentenza n. 279/2005 della
Corte Costituzionale.
Le norme generali hanno per oggetto:
- definizione, limiti, contenuti ed organi dell’autonomia delle
istituzioni scolastiche
- linee generali per l’organizzazione scolastica nazionale
- criteri di selezione e di reclutamento del personale dirigente,
docente e A.T.A.;
- disciplina dell’autonomia scolastica e delle relative
rappresentanze;
I principi fondamentali riguardano:
- requisiti minimi per il funzionamento degli istituti scolastici;
- criteri per la costituzione di organismi di partecipazione
territoriale a livello scolastico.
La Conferenza stabilisce anche delle regole di comportamento:
- semplificazione delle norme
- definizione degli ambiti di responsabilità, onde evitare
duplicazioni
- attribuzione delle funzioni gestionali ed amministrative agli
EE.LL
- formulazione di un Testo Unico delle norme statali (norme
generali, principi fondamentali e livelli essenziali delle prestazioni)
Secondo punto: conferimento
alle Regioni e agli EE.LL delle funzioni amministrative esercitate
dallo Stato
Dopo aver preso atto che lo Stato non ha provveduto nemmeno al
trasferimento in toto delle competenze di cui al D.Lgs 112/1998, la
Conferenza individua nella Legge 131/2003, art. 7, commi 1, 2 e 3, il
quadro normativo per l’effettuazione del trasferimento delle funzioni e
delle risorse, la Conferenza delinea un percorso da seguire di comune
accordo da parte degli Enti interessati:
a) il Governo si impegna ad adottare
i DD.P.C.M. previsti dalla legge n. 131/2003 per il trasferimento delle
risorse rispetto alle funzioni già trasferite con il D.lgs n. 112/1998
… nelle more dell’approvazione dei disegni di legge di cui al comma 2
del medesimo articolo 7 – attuativi dell’art. 118 della Costituzione –
e dell’entrata in vigore delle norme in materia di federalismo fiscale
(art. 119 Costituzione).
b) le Regioni si impegnano ad emanare
una propria normazione organica nell’ambito ed a completamento delle
disposizioni dello Stato…specificamente in materia di:
1. forma, livelli e organismi di
governo territoriale del sistema educativo e delle rappresentanze delle
autonomie scolastiche;
…
2. programmazione dell’offerta di
istruzione e formazione sul territorio regionale, ivi compresa la
funzione di organizzazione della rete scolastica, tenendo conto del
ruolo già attribuito a tali fini agli Enti locali dal D.lgs n.
112/1998;
…
4. forme di rappresentanza e
partecipazione dei diversi soggetti dell’istruzione e formazione
professionale a livello locale e regionale;
5. interventi di supporto
all’autonomia delle istituzioni scolastiche;
6. criteri di assegnazione del
personale alle scuole;
7. promozione di rapporti tra le
istituzioni scolastiche e i soggetti del territorio che operino nel
campo dell’istruzione e della formazione;
…
11. eventuali uffici e servizi sul
territorio per lo svolgimento di funzioni regionali;
…
13. norme di attuazione dei principi
fondamentali.
La Conferenza affronta anche il problema dell’applicazione della
sentenza n. 13/2004 della Corte Costituzionale, definendola una “condizione prioritaria”; tutte le
Regioni si devono dotare di “una
disciplina e di un apparato istituzionale idoneo a svolgere le funzioni
amministrative ed il servizio pubblico in materia di istruzione e di
istruzione e formazione professionale”; in questo quadro, le
Regioni hanno la “possibilità di
avvalersi del personale degli uffici dell’amministrazione scolastica
periferica che saranno trasferiti nella misura necessaria al
raggiungimento dell’idoneità operativa e gestionale relativa
all’esercizio delle funzioni oggetto di trasferimento, fatto salvo il
mantenimento di un presidio per funzioni proprie dello Stato”
Terzo Punto: rete scolastica,
ripartizioni degli organici e trasferimento dei beni e delle risorse
umane, strumentali e finanziarie.
La Conferenza avanza una serie di proposte:
- la definizione della rete scolastica è assicurata dalle Regioni,
nel rispetto delle competenze degli Enti Locali, nell’esercizio delle
rispettive competenze
- la distribuzione tra le Regioni della dotazione organica
nazionale viene definita dallo Stato sulla base di “criteri da
individuarsi, con apposita intesa in sede di Conferenza Unificata”
- il personale della scuola rimane alle dipendenze dello Stato,
“con stato giuridico e trattamento economico fissato dalla
contrattazione nazionale di comparto”; le parti, però, “si impegnano a
far sì che, nel rispetto della normativa statale in materia di
autonomia delle istituzioni scolastiche, “il personale passi alla
dipendenza funzionale delle Regioni, le quali, nell’ambito delle
dotazioni organiche assegnate, provvedono anche alla programmazione e
alla distribuzione territoriale, in piena collaborazione con gli Enti
locali e le istituzioni scolastiche nelle forme determinate dalle leggi
regionali. La “dipendenza funzionale” non dovrà comportare un doppio
livello di dipendenza del personale.”
La Conferenza prevedeva che fosse data attuazione all’Accordo entro 31
dicembre 2011…
A conclusione, si può dire che le Regioni propongono un modello di che
potremmo definire “siciliano”; ferme restando le competenze in campo
legislativo, naturalmente da chiarire e soprattutto da applicare, per
quanto attiene alla gestione si ipotizza un sistema che rimane statale,
a cominciare dal personale, ma che è agisce in regime di “dipendenza
funzionale” per le materie di competenza delle Regioni e degli EE.LL.
Parlando della Sicilia, abbiamo espresso l’opinione che un sistema
simile non può funzionare, o meglio che continuerà ad essere un sistema
statocentrico, con una spolverata di interventi regionali e degli
EE.LL., per non parlare dell’autonomia scolastica, che, come insegnano
le vicende dal 2000 ad oggi, è destinata ad avvizzire, salvo
l’iniziativa delle scuole e delle persone che in esse lavorano.
Se si vuole essere coerenti, a norma dell’art. 118 della Costituzione,
l’amministrazione del sistema di istruzione, come quella di qualsiasi
altro sistema di servizi, dovrebbe essere affidata agli EE.LL. e, per
alcuni aspetti, alle Regioni, come nel caso della distribuzione degli
organici sul territorio o la definizione della rete scolastica; un
sistema statocentrico non ha più legittimità costituzionale, la Corte
la ripetuto più e più volte.
In Italia abbiamo un esempio di questo tipo, il sistema trentino, che
però soffre di un’eccessiva contiguità con il livello politico; se
questo può essere giustificato dalla particolare natura autonomistica
dello Statuto della Regione Trentino Alto Adige, non ci sembra
onestamente estendibile su tutto il territorio nazionale, i motivi ci
appaiono evidenti, al punto che le stesse Regioni non chiedono
l’adozione di questo sistema.
Torniamo quindi al nostro assunto di fondo: solo l’autonomia scolastica
diffusa sul territorio può assicurare una gestione nuova del sistema di
istruzione; se non si ha il coraggio di fare questo passaggio, meglio
tornare al buon vecchio Ministero, almeno le cose saranno chiare e
magari funzioneranno anche meglio.
Pietro Perziani
perziani_at_libero.it
|
|