Nella scuola, però, non c’è un rapporto diretto od indiretto, se non a maglie molto larghe, del dirigente con un organo politico di indirizzo e controllo; il rapporto fondamentale del dirigente scolastico, organo monocratico, è quello con gli organi collegiali della scuola, senza dimenticare che egli risponde ad una pluralità di soggetti non istituzionali, addirittura molta parte della sua azione trova fondamento in disposizioni di legge.
In ogni caso, possiamo dire che il rapporto Dirigente/OO.CC è alla base della gestione della scuola autonoma, a cominciare dalla definizione del POF, che:
- è predisposto dal Collegio dei Docenti, su proposta del Dirigente
- è approvato dal C.d.I
- è attuato su iniziativa del dirigente.
Sulla carta, le cose sembrano tutto sommato chiare, anche se abbastanza diverse rispetto al normale funzionamento di un pubblico ufficio; gli eventuali problemi dovrebbero venire dal rapporto Dirigente/OO.CC., dalla definizione dei rispettivi ambiti di competenza.
In effetti, i problemi ci sono, sono emersi con forza all’inizio dell’esperienza autonomistica, ad esempio in merito all’elezione/designazione dei collaboratori del dirigente, ma oggi si è raggiunto un certo equilibrio.
Non si può non notare, però, che di fatto tutta la gestione della scuola ricade nella responsabilità del dirigente, sia pure in rapporto con gli OO.CC.
Un uomo solo al comando? Non può esistere, la storia ci insegna che le organizzazioni, come la politica, non sopportano i “vuoti di potere”; in mancanza di un middle managment e di un adeguamento degli OO.CC. alla nuova realtà autonomistica, lo spazio vuoto tra Dirigente e OO.CC. è stato occupato da un attore imprevisto: la contrattazione.
La contrattazione è intervenuta in modo pesante nella vita della scuola; per rendersi conto della situazione, basti dire che la Riforma Brunetta, che ha suscitato tante polemiche ed un superlavoro per i giudici, riguarda l’ambito delle prerogative dirigenziali nella gestione del personale, ma nella scuola le invasioni di campo contrattuali sono andate ben oltre, entrando nel merito delle competenze degli OO.CC. ed investendo le modalità di funzionamento dell’istituzione scolastica.
Attenzione: non si vuole certo mettere in dubbio la funzione di tutela del lavoratore propria della contrattazione collettiva, riconosciuta dalla stessa Costituzione; il fatto è che la contrattazione deve rimanere entro i limiti della definizione del rapporto di lavoro e non deve sconfinare, né direttamente né indirettamente, nel campo dell’organizzazione degli Uffici o delle competenze dirigenziali; queste materie devono rimanere regolate dalla legge, perché finalizzate al perseguimento dell’interesse generale, com’è normale per un servizio pubblico qual è la scuola.
Riportiamo di seguito alcuni degli sconfinamenti, veramente impressionati, operati dalla contrattazione collettiva, distinguendo tra vari campi: funzionamento della scuola, funzionamento degli OO.CC., competenze dirigenziali, tenendo ben presente che i diversi campi si intrecciano; gli articoli contrattuali citati sono desunti dal vigente CCNL:
1-FUNZIONAMENTO DELLA SCUOLA
Si vuol far passare il messaggio, in modo più o meno velato, che non si può nemmeno iniziare le lezioni se non si sottoscrive prima il contratto integrativo di istituto.
Art. 6, comma 2: “Il dirigente scolastico, nelle materie di cui sopra, deve formalizzare la propria proposta contrattuale entro termini congrui con l’inizio dell’anno scolastico, e, in ogni caso, entro i successivi dieci giorni lavorativi decorrenti dall’inizio delle trattative. Queste ultime devono comunque iniziare non oltre il 15 settembre…Se le Parti non giungono alla sottoscrizione del contratto entro il successivo 30 novembre, le questioni controverse potranno dalle Parti medesime essere sottoposte alla commissione di cui all’art.4, comma 4, lettera d), che fornirà la propria assistenza”
Art. 6, comma 4: “sulle materie che incidono sull’ordinato e tempestivo avvio dell’anno scolastico tutte le procedure previste dal presente articolo debbono concludersi nei termini stabiliti dal direttore generale regionaleper le questioni che incidono sull’assetto organizzativo e, per le altre, nei tempi congrui per assicurare il tempestivo ed efficace inizio delle lezioni”.
Non si dice, perché non si può dire, che il Dirigente deve sottoscrivere il contratto di istituto entro i termini fissati dal Direttore Regionale (Alla faccia dell’autonomia!), ma insomma, è meglio, altrimenti il Dirigente sarà portato davanti alla Commissione Regionale e questo non deporrà certo a suo favore, qualcuno se ne ricorderà al momento opportuno…
Abbiamo usato un linguaggio para-mafioso di proposito, perché spesso si scende a questi livelli.
Nel merito: quando si deve dar luogo agli adempimenti preliminari di competenza degli OO.CC, quando si deve svolgere la trattativa, la sottoscrizione dell’intesa, l’invio ai revisori dei conti per il prescritto parere, quando si può procedere alla stipula definitiva, se questo benedetto contratto di istituto deve essere sottoscritto ogni anno e dovrebbe essere in vigore per l’inizio delle lezioni?
Se ben si vede, si sta parlando del funzionamento della scuola, più che delle prerogative dirigenziali.
Diamo qualche altro esempio.
Art.28, comma 4 - Viene assegnata al Collegio dei Docenti la funzione di definire un piano annuale delle attività, comprensivo degli impegni di lavoro, e la potestà di modificarlo; non solo autoreferenziale, ma anche impraticabile, se per fare una semplice modifica bisogna riconvocare il Collegio e procedere ad una nuova delibera: in caso di urgenza, che cosa si fa?
Art.28, comma 5 - Per i docentidella scuola elementare si stabilisce che la “ quota oraria eventualmente eccedente l'attività frontale e di assistenza alla mensa è destinata, previa programmazione, ad attività di arricchimento dell'offerta formativa e di recupero individualizzato...”; chi scrive, nel merito, è perfettamente d’accordo, ma questo non può essere stabilito dal contratto, in contrasto con una disposizione di legge. Comunque, la Gelmini ha risolto il problema: la quota oraria eccedente non esiste più.
Art.29, comma 3, lett.b) - Gli obblighi relativi alle attività collegiali dei consigli di classe, di interclasse, di intersezione sono programmati secondo criteri stabiliti dal Collegio dei Docenti; anche qui, siamo in piena autoreferenzialità e questa non è materia contrattuale
Art.29, comma 4 - Il C.D.I definisce i criteri e le modalità dei rapporti con famiglie e alunni sulla base di proposte avanzate dal Collegio dei Docenti; potrebbe anche andar bene, ma c’entra il contratto con le competenze del C.d.I e del Dirigente?
Art.32 - Viene assegnata agli organi collegiali la competenza di «precisare il regime delle responsabilità» per i docenti che svolgono attività didattiche al di fuori di quelle curricolari e rivolte a soggetti diversi dai propri alunni; ora, se c’è una cosa che è riserva di legge è proprio la definizione del regime delle responsabilità, non si vede proprio cosa c’entrino gli OO.CC.
Art.56, commi 2 e 3 - Vengono stabilite le norme per la sostituzione del Direttore dei servizi generali e amministrativi in caso di assenza; la materia attiene all’organizzazione degli uffici e al reclutamento, è quindi anch'essa riserva di legge; inoltre non vengono salvaguardate le competenze del dirigente (D.Lgs.165/2001, art.52 disciplina delle mansioni).
2-FUNZIONAMENTO DEGLI OO.CC.
Dalla gestione collegiale si è passati ad una concezione degli OO.CC., soprattutto il collegio dei Docenti, di natura para-sindacale, immergendo sempre più la scuola in una logica autoreferenziale, dove la componente docente decide della gestione della scuola non in funzione della domanda formativa proveniente dall’utenza, ma in funzione dei propri interessi corporativi.
Ne abbiamo già dati diversi esempi nel punto precedente, ne diamo altri di seguito.
Art.33 – si attribuisce al Collegio dei docenti una funzione gestionale in merito alla realizzazione del POF per quanto attiene la creazione di funzioni strumentali, la determinazione del loro numero, l’individuazione dei criteri di attribuzione e i destinatari. Non solo, il Collegio può anche decidere di non attivare nessuna funzione strumentale e determinare così gravi problemi alla gestione e alla organizzazione della didattica.
Anche qui, il contratto si insinua in vuoto normativo, perché è evidente che simili figure sono necessarie in una scuola dell’autonomia, ma queste sono materie riserva di legge e la legge dovrebbe provvedere.
Art.88, comma 1: Un’ altra invasione pericolosissima è quella della funzione attribuita al C.d.I. in merito al FIS; se facciamo un’analisi del testo del comma 1, l’invasione di campo appare evidente; riportiamo la prima parte del comma:
“Le attività da retribuire, compatibilmente con le risorse finanziarie disponibili, sono quelle relative alle diverse esigenze didattiche, organizzative, di ricerca e di valutazione e alle aree di personale interno alla scuola, eventualmente prevedendo compensi anche in misura forfetaria, da definire in sede di contrattazione, in correlazione con il POF.,”
Fin qui tutto bene, vengono definite le attività da retribuire e le modalità di pagamento, naturalmente in correlazione con il POF, che è il fondamento della scuola autonoma: la contrattazione ne prende atto, punto e basta; il fatto è che il contratto non si ferma, come dovrebbe, va avanti:
“su delibera del consiglio di circolo o d’istituto, il quale, a tal fine, acquisisce la delibera del collegio dei docenti. La ripartizione delle risorse del fondo, dovrà tenere conto anche con riferimento alle consistenze organiche delle aree, docenti ed ata, dei vari ordini e gradi di scuola eventualmente presenti nell'unità scolastica e delle diverse tipologie di attività (eda, scuola ospedaliera, carceraria, corsi serali, convitti).
Per gli insegnanti la finalizzazione delle risorse del presente articolo va prioritariamente orientata agli impegni didattici in termini di flessibilità, ore aggiuntive di insegnamento, di recupero e di potenziamento. La progettazione va ricondotta ad unitarietà nell’ambito del POF, evitando la burocratizzazione e le frammentazione dei progetti.
Nella determinazione delle misure unitarie dei compensi dovrà essere posta particolare attenzione a costituire un ragionevole equilibrio tra le diverse componenti della retribuzione.”
A parte l’italiano veramente orrendo, il Consiglio di Istituto si trasforma in organo di gestione, anziché di indirizzo e controllo, invadendo anche il campo delle competenze dirigenziali, contro l’esplicita previsione del D.Lgs 165/2001, art.45, comma 4, che riserva ai dirigenti la responsabilità «dell’attribuzione dei trattamenti economici accessori» al personale.
Non solo: si crea una commistione pericolosissima tra contrattazione e POF, soprattutto in tema di progetti, per cui in molte scuole non si dà inizio ai progetti o addirittura non li si attua se non dopo la contrattazione; ora, è vero che un lavoratore ha diritto di sapere in anticipo quale sarà il suo compenso in caso di prestazione aggiuntiva, ma è anche vero che un contratto deve fissare dei principi es ulla base di questi principi il dirigente attribuirà il salario accessorio agli aventi diritto.
La contrattazione nella scuola non può diventare una cogestione tra OO.CC., Dirigente e RSU, come speso invece succede.
3-COMPETENZE DIRIGENZIALI
Non vogliamo qui affrontare le questioni legate alla Riforma Brunetta, di cui si è ampiamente parlato negli ultimi tempi e le questioni non sono certo ancora risolte; affrontiamo altre questioni, altrettanto se non più importanti.
Art.6, comma 2 h) - Viene indicata fra le materie oggetto di contrattazione, “l’articolazione dell’orario del personale docente”, nonché "i criteri per l’individuazione del personale docente, educativo ed ATA da utilizzare nelle attività retribuite con il fondo di istituto"; su queste materie c'è la competenza ex lege non solo del Dirigente, ma anche del Collegio dei Docenti (D.Lgs. 297/94, art.7, comma 2, lett.b) e del Consiglio di Istituto (cfr. D.Lgs. 297/94, art.10, comma 4).
Art.34 - Vengono limitati a due i collaboratori designati dal dirigente che possono essere retribuiti con il fondo di istituto.
Il contratto non dice che il dirigente può nominare solo due collaboratori, ma dicendo che se ne possono retribuire solo due si ottiene lo stesso effetto, al punto che la vulgata in molte scuole afferma proprio questo e molti dirigenti ne sono essi stessi convinti.
In effetti, per poter retribuire dei collaboratori in numero superiore a due, il dirigente deve ricorrere ad un escamotage, tramite l’ applicazione della lettera k) dell'art.88 del contratto: è necessario far figurare nel POF i collaboratori come “attività” da incentivare, passare quindi per una delibera del C.d.I. e prima del Collegio.
La norma contrattuale appare addirittura odiosa, perché non stabilisce alcun emolumento preciso, né un budget; la retribuzione di queste figure dipende alla fin fine dal buon cuore della RSU e dei sindacati, li si umilia, perché per dare loro un riconoscimento sembra che vengano sottratti fondi all'effettuazione di progetti ed altre attività a favore degli alunni.
Occorreva al minimo stabilire un budget, come per le funzioni strumentali all'offerta formativa.
A conclusione, possiamo dire che la scuola dell’autonomia rischia di implodere perché non si è avuto il coraggio di affrontare i nodi della gestione e della struttura organizzativa, in ossequio ad un malinteso principio di democrazia e di libertà, che si è trasformato in difesa corporativa di privilegi spacciati per libertà di insegnamento.
L’autoreferenzialità è l’esatto opposto dell’autonomia; è la credibilità dell’istituzione il fondamento della libertà della docenza, non viceversa, credibilità che si acquisisce assicurando la rispondenza della scuola alla domanda che in diversi modo proviene dalla società.
Esaminati i problemi, proviamo a stabilire quali dovrebbero essere i punti fermi nella gestione della scuola autonoma:
-Il POF è il fondamento della scuola dell’autonomia; esso va inteso non solo come la definizione dell’offerta formativa, ma anche come l’insieme degli assetti organizzativi che permettono di realizzarla e l’insieme dei servizi che la scuola offre all’utenza; si potrebbe dire che il POF deve ricomprendere la vecchia Carta dei Servizi e il Regolamento di Istituto.
-Il POF si “traduce” nel Piano Annuale, dal punto di vista amministrativo e contabile
-Il POF viene approvato dal C.d.I., su proposta del Collegio dei Docenti, che a sua volta tiene conto degli indirizzi generali stabiliti dal C.d.I.; come si vede, il C.d.I. è il punto di partenza e di arrivo del POF
-La contrattazione di istituto ha come presupposto logico-giuridico il POF, alla cui realizzazione anche la stessa contrattazione è finalizzata
-La gestione della scuola in vista della realizzazione del POF è una prerogativa del dirigente, che agisce tramite atti di organizzazione (Decreti, circolari, ordini di servizio)
-Nella sua attività gestionale, per quanto attiene il rapporto di lavoro del personale, il Dirigente tiene conto dei criteri e delle modalità stabiliti dalle norme contrattuali e legislative, ivi comprese quelle stabilite nel contratto di istituto.
In una istituzione che è organizzata per organi, anziché per uffici, da quanto appena detto appare evidente il vuoto che c’è intorno alla figura dirigenziale; il middle managment è prima di tutto un’esigenza della scuola, non una rivendicazione di coloro che potrebbero aspirare a svolgere queste funzioni.
Di PIETRO PERZIANI
(Febbraio 2012)
