LA GELMINI E IL PASTICCIO DEL MAESTRO UNICO




"Mi auguro che non sarà necessario tornare al maestro unico. Non abbiamo assunto nessuna decisione di tornare al maestro unico. E' chiaro che razionalizzare la rete scolastica impone alcune scelte, ma credo che le elementari siano un ciclo scolastico che funziona, lo dicono anche i dati Ocse-Pisa, e quindi mi auguro che non sarà necessario tornare al maestro unico".
Sono parole di Mariastella Gelmini del 24 luglio 2008. Il ministro dunque non aveva, qualche mese fa, nessuna intenzione di ritornare al maestro unico. Carta canta.  E poi? Poi cosa è successo? Che il ministero dell’Economia l’ha tallonata, le ha fatto sentire il fiato sul collo. E così c’è stato un atto di malafede. Perché in un decreto legge che doveva essere uno dei soliti di inizio d’anno scolastico con cui si prendevano provvedimenti per assicurarne un regolare avvio…ci hanno infilato la sopresa. Tiè. Maestro unico per decreto legge. E adesso addio. Son cavoli. In una settimana il gioco sarà fatto. Speriamo che il dibattito sia intenso ed efficace, anche se il parere della Commissione sarà determinante. L’articolo 4 è stato surrettiziamente incluso in extremis. Rileggiamo il contenuto del decreto e vi prego di notare che del famigerato articolo 4 si parla poco pochissimo. Chissà perché…

Silvana La Porta


Contenuto
Si tratta del disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 137/2008, all’esame della Camera in prima lettura.
Il decreto si compone di otto articoli.
L’articolo 1 prevede, a decorrere dall’anno scolastico 2008-2009, azioni di sperimentazione didattica, di sensibilizzazione e di formazione del personale, finalizzate a favorire l’acquisizione da parte degli studenti del primo e del secondo ciclo di istruzione delle competenze relative a “Cittadinanza e Costituzione”. Analoghe iniziative dovranno essere avviate nella scuola dell’infanzia. L’attuazione di tali misure dovrà avvenire entro i limiti delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
L’articolo 2 reintroduce il c.d. voto in condotta, prevedendo che, a decorrere dall’anno scolastico 2008/2009, in sede di scrutinio intermedio e finale nelle scuole secondarie di primo e secondo grado viene valutato il comportamento di ogni studente e la relativa valutazione è espressa in decimi.
In particolare, la norma stabilisce che qualora la valutazione sia inferiore a sei decimi, lo studente non è ammesso al successivo anno di corso, ovvero all’esame conclusivo del ciclo di studi.
L’articolo 3 reintroduce la valutazione con voto numerico (espressa in decimi) del rendimento scolastico degli studenti nelle scuole primarie e secondarie di primo grado, a partire dall’anno scolastico 2008/2009. In base alla nuova disciplina, per essere ammessi alla classe successiva ovvero all’esame di Stato a conclusione del ciclo, è necessario aver ottenuto un voto non inferiore a sei decimi in ciascuna disciplina o gruppo di discipline.
Si rinvia ad un regolamento di delegificazione per il coordinamento delle norme vigenti per la valutazione degli studenti e per la definizione di eventuali ulteriori modalità applicative.
Infine, tale articolo contiene alcune modifiche ed integrazioni alla normativa vigente, necessarie in relazione alle innovazioni introdotte.
L’articolo 4 specifica che, nell’ambito degli interventi di revisione dell’attuale assetto ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema di istruzione, previsti dal d.l. n. 112/2008 (articolo 64) a partire dall’anno scolastico 2009-2010, si preveda che le istituzioni scolastiche della scuola primaria costituiscano classi assegnate ad un unico insegnante e funzionanti con un orario di ventiquattro ore settimanali. Sulla base delle richieste delle famiglie potrà, comunque, essere prevista una più ampia articolazione del tempo-scuola.
È inoltre previsto l’adeguamento del trattamento economico spettante ai docenti che si troveranno ad operare nelle classi con unico insegnante, che avverrà in sede di contrattazione collettiva, nonché la relativa copertura finanziaria.
L’articolo 5 detta alcune prescrizioni per la scelta dei libri di testo nelle scuole, che si aggiungono a quelle di recente recate dall’articolo 15 del d.l. n. 112/2008. In particolare, si stabilisce che gli organi scolastici adottino libri di testo in relazione ai quali l’editore si sia impegnato a mantenere invariato il contenuto per un quinquennio. L’adozione dei libri di testo dovrà essere effettuata con cadenza quinquennale, salvo che ricorrano specifiche e motivate esigenze. Il dirigente scolastico ha l’obbligo di vigilare affinché i collegi dei docenti assumano le proprie determinazioni in materia di libri scolastici nel rispetto della normativa vigente.
L’articolo 6 ripristina il valore abilitante all’insegnamento nella scuola dell’infanzia e nella scuola primaria della laurea in scienze della formazione primaria, in precedenza abrogato per effetto dell’articolo 2, comma 416, della l. n. 244/2007 (l. finanziaria per il 2008). In relazione a ciò, la norma estende l’attribuzione del valore abilitante del corso di studi anche a coloro che hanno sostenuto l’esame conclusivo di laurea nel periodo compreso tra la data di entrata in vigore della l. finanziaria per il 2008 e quella di entrata in vigore del decreto legge in esame.
L’articolo 7, sostituendo il comma 433 dell’articolo 2 della legge finanziaria per il 2008 (legge 24 dicembre 2007, n. 244), detta alcune modifiche alla disciplina in tema di modalità di accesso alle scuole di specializzazione medica. Nel dettaglio, la norma limita la possibilità di presentare domanda alle scuole di specializzazione ai soli aspiranti già laureati, anche se non ancora abilitati, purché l’abilitazione venga conseguita entro la data di inizio delle attività didattiche.
L’articolo 8 reca la clausola di invarianza finanziaria e dispone l’immediata entrata in vigore del provvedimento.
 

Relazioni allegate
Il disegno di legge di conversione è corredato della relazione illustrativa e della relazione tecnica; non risultano, invece, allegate la relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN) e la relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR).
 

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia
Negli anni passati sono stati numerosi i provvedimenti d’urgenza in materia di ordinamenti scolastici, per lo più finalizzati ad assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico, talora affrontando anche temi attinenti all’ambito universitario. Si segnalano, in particolare, i seguenti: 7 settembre 2007, n. 147, Disposizioni urgenti per assicurare l'ordinato avvio dell'anno scolastico 2007-2008 ed in materia di concorsi per ricercatori universitari; 7 aprile 2004, n. 97, Disposizioni urgenti per assicurare l' ordinato avvio dell' anno scolastico 2004 - 2005, nonché in materia di esami di Stato e di Università;25 settembre 2002, n. 212, Misure urgenti per la scuola, l'università, la ricerca scientifica e tecnologica e l'alta formazione artistica e musicale; 3 luglio 2001, n. 255, Disposizioni urgenti per assicurare l' ordinato avvio dell' anno scolastico 2001/2002; 28 agosto 2000, n. 240, Disposizioni urgenti per l'avvio dell'anno scolastico 2000-2001.
 

Motivazioni della necessità ed urgenza
La relazione illustrativa specifica che le disposizioni introdotte sono volte a modificare ed integrare alcune norme e procedure in materia di istruzione scolastica e universitaria, la cui attuazione si rende necessaria ed urgente al fine di superare alcune criticità e problematiche operative ed assicurare così le semplificazioni necessarie ad una maggiore efficacia dell’azione del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca nei singoli settori di competenza. L’urgenza dell’intervento è giustificata, in particolare, dalla necessità di rendere operative alcune delle disposizioni recate dal decreto (artt. 1-3) in concomitanza con l’avvio dell’anno scolastico 2008-2009.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite
Le disposizioni contenute nel provvedimento in esame possono essere ricondotte prevalentemente alla materia dell’istruzione.
La  Costituzione riserva tale settore alla competenza esclusiva dello Stato qualora si tratti di norme generali ordinanti la materia (art. 117, secondo comma, lett. n), Cost.) e alla competenza concorrente tra lo Stato e le regioni nel caso di norme più specifiche, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale (art. 117, terzo comma, Cost.).
La  Corte Costituzionale, nella sentenza n. 279/2005, pronunciandosi sulla legittimità costituzionale di numerose norme del decreto legislativo 19 febbraio 2004, n. 59 (Definizione delle norme generali relative alla scuola dell’infanzia e al primo ciclo dell’istruzione, a norma dell’articolo 1 della legge 28 marzo 2003, n. 53), ha tracciato un quadro generale di riferimento per l’interpretazione del quadro competenziale delineato dalla Costituzione in materia di istruzione.
In particolare, la Corte ha precisato che «le norme generali in materia di istruzione sono quelle sorrette, in relazione al loro contenuto, da esigenze unitarie e, quindi, applicabili indistintamente al di là dell’ambito propriamente regionale». In tal senso, le norme generali si differenziano anche dai “principi fondamentali”, i quali, «pur sorretti da esigenze unitarie, non esauriscono in se stessi la loro operatività, ma informano, diversamente dalle prime, altre norme, più o meno numerose». In tale prospettiva, la Corte ha considerato espressione della potestà legislativa esclusiva dello Stato: l’indicazione delle finalità di ciascun ordine di scuola; la determinazione dei livelli minimi di monte-ore di insegnamento validi per l’intero territorio nazionale; la scelta della tipologia contrattuale da utilizzare per gli incarichi di insegnamento facoltativo da affidare agli esperti e l’individuazione dei titoli richiesti ai medesimi esperti; la fissazione dell’età minima di accesso alle scuole; la definizione dei compiti e dell’impegno orario del personale docente, dipendente dallo Stato (in questo caso, però, si tratta di questioni che rientrano nella materia “ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato”), nonché la definizione degli standard minimi formativi, richiesti per la spendibilità dei titoli professionali (materia che viene ricondotta alla “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”).
Per quanto concerne il secondo ambito affrontato, quello universitario, si ricorda che la materia non è espressamente citata nell’art. 117 della Costituzione: soccorre, tuttavia, l’art. 33 della medesima Costituzione, che stabilisce che le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato.
 

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

Appare salvaguardata l’autonomia delle istituzioni scolastiche di cui all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, nonché quella delle università di cui all’art. 33 della medesima Costituzione
 

Specificità ed omogeneità delle disposizioni
Il provvedimento in esame reca un contenuto che appare riconducibile a due distinti ambiti: gli articoli da 1 a 5 trattano diverse questioni relative alle scuole primarie e secondarie; gli articoli 6 e 7 riguardano l’ambito universitario.
 

Incidenza sull’ordinamento giuridico
Riflessi sulle autonomie e sulle altre potestà normative
 
Attribuzione di poteri normativi
L’articolo 2, co. 3, affida ad un decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca la determinazione dei criteri da utilizzare ai fini della correlazione tra gravità del comportamento dello studente e voto insufficiente, nonché delle ulteriori modalità applicative delle disposizioni dell’articolo.
L’articolo 3, co. 5, prevede un regolamento di delegificazione ex art. 17, co. 2, l. n. 400/1988, per il coordinamento delle norme vigenti in materia di valutazione degli studenti, nonché per stabilire ulteriori modalità applicative delle disposizioni dell’articolo.
 
Coordinamento con la normativa vigente
Il provvedimento in esame interviene su materie già disciplinate da fonti normative previgenti, non soltanto di rango primario, ricorrendo talora alla tecnica della novellazione e talaltra senza prevedere clausole di coordinamento con la normativa vigente. In particolare:
- l’articolo 1, che è volto a favorire l’acquisizione nel primo e nel secondo ciclo di istruzione delle conoscenze e competenze relative a “Cittadinanza e Costituzione”, concerne la materia degli insegnamenti curricolari, tendenzialmente delegificata per quanto riguarda entrambi i cicli di istruzione.
Inoltre, in entrambi i cicli già sono previsti, rispettivamente, insegnamenti attinenti all’educazione alla cittadinanza, anche al fine di insegnare agli allievi il rispetto dei valori sanciti nella Costituzione (primo ciclo) e all’educazione civica (secondo ciclo).
Infine, le disposizioni sulla sperimentazione di cui all’articolo 11 del d.P.R. n. 275/1999 e l’autonomia didattico organizzativa riconosciuta alle istituzioni scolastiche (art. 21, L. 59/1997, d.P.R. 275/1999) già consentono ampi margini di flessibilità curricolare. Andrebbe pertanto valutata l’opportunità dell’intervento con disposizioni di rango legislativo; e, ove si ritenesse di confermare la disposizione in esame, andrebbe almeno chiarita la portata innovativa della medesima (specie in relazione al primo ciclo);
- in relazione all’articolo 2, andrebbe valutata l’opportunità di inserire la disposizione nell’ambito del cd. Testo Unico della scuola (D. Lgs.297/1994)a tutela della sua organicità.
 
Con riferimento all’esplicito richiamo allo Statuto delle studentesse e degli studenti (d.P.R.249/1998), che in parte già disciplina il rapporto tra comportamento e valutazione dello studente, andrebbe, inoltre, valutata l’opportunità di coordinare le disposizioni in questo contenute con le novità introdotte dal medesimo articolo 2;
- l’articolo 3, comma 4, prevede alcune modifiche ed integrazioni della normativa vigente, con particolare riferimento all’art. 177, del cd “T.U. scuola” . Tuttavia, tale norma andrebbe coordinata con l’articolo 19, d.lgs. n. 59/2004, ai sensi del quale le disposizioni del citato articolo 177 risultano già abrogate;
- in relazione all’articolo 3, comma 5, che demanda ad un regolamento di delegificazione l’attuazione  delle disposizioni recate dal medesimo articolo e il coordinamento delle norme vigenti nella materia disciplinata, andrebbe valutata la congruità dello strumento normativo prescelto, considerato, da un lato, che tale provvedimento dovrà procedere al coordinamento di disposizioni anche di rango primario; e dall’altro, che, generalmente, le modalità applicative sono adottate con atti normativi diversi dai regolamenti di delegificazione,  quali, ad esempio, regolamenti di attuazione o di esecuzione, ovvero decreti ministeriali;
- l’articolo 6, sul valore abilitante della laurea in scienze della formazione primaria, riproduce il contenuto dell’articolo 5, comma 3, della legge n. 53/2003, abrogato per effetto dell’articolo 2, comma 416, della legge n. 244/2007 (legge finanziaria per il 2008). In proposito andrebbe valutata l’opportunità di verificare se il disposto dell’articolo 6 sia conforme a quanto statuito dalla circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi (paragrafo 15, lettera d)), la quale recita: “Se si intende fare rivivere una disposizione abrogata o modificata occorre specificare espressamente tale intento”.
 

Formulazione del testo
All’articolo 3, comma 4, la clausola abrogativa innominata contenuta alla lettera e) ripete il principio generale di cui all’articolo 15 delle disposizioni sulla legge in generale, in base al quale le leggi sono abrogate per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti. Andrebbe, pertanto, valutata l’opportunità di eliminare la lettera citata.
In relazione alla formulazione dell’articolo 4, comma 1, si segnala che la relazione illustrativa parla di “possibilità” per le istituzioni scolastiche di costituire classi a insegnante unico, mentre il testo della disposizione sembrerebbe prefigurare un obbligo.
Sempre in relazione alla medesima disposizione, sarebbe opportuno specificare, non solo nella rubrica dell’articolo, ma altresì nel testo del comma 1, che le disposizioni riguardano le istituzioni scolastiche “della scuola primaria”.