Consiglio di Stato - Decisione n. 2479/2008

Abilitazione all’insegnamento – Concorsi riservati.

di Anna Teresa Paciotti da  Studio Legale LAW, 28.5.2008
Con la Decisione n. 2479/208, il Consiglio di Stato si è pronunciato in materia di concorsi riservati per conseguire l’abilitazione all’insegnamento e ha stabilito che ai fini della partecipazione a concorsi riservati non possono essere esclusi i candidati che abbiano ha già partecipato alla precedente sessione riservata di abilitazione/idoneità. Il caso in esame riguarda alcuni insegnanti, i quali, con ricorso al Tar della Regione Campania, chiedevano l’annullamento dei provvedimenti con i quali il Provveditorato agli Studi di Napoli – Direzione Generale per la Campania aveva disposto l’esclusione dei ricorrenti dalla partecipazione e dagli esami delle sessione riservata finalizzata al conseguimento dell’abilitazione all’insegnamento nella scuola materna e nelle scuole e istituti di istruzione secondaria e artistica, ovvero dell’idoneità per gli insegnanti di scuola elementare (c.d. ‘doppio canale’), “in quanto gli stessi ricorrenti avevano già partecipato alla precedente sessione riservata di abilitazione/idoneità. Il Tar accoglieva il ricorso e, per l’effetto, annullava gli atti impugnati. Avverso al Sentenza del Tar , Il Ministero della Pubblica Istruzione ha promosso appello al Consiglio di Stato, ma il Consiglio ha rigettato l’appello. Infatti il Tar riteneva che l’interpretazione restrittiva, nella specie seguita dall’Amministrazione scolastica, non risultasse condivisibile e che, conseguentemente, l’esclusione dalla richiamata sessione riservata si palesasse illegittima. L’interpretazione restrittiva si riferisce all’Ordinanza Ministeriale n. 1/2001 la quale stabilisce che “Sono altresì ammessi a partecipare sia coloro che, pur avendo a suo tempo maturato il requisito del servizio nei termini fissati dall’art. 2, 4° comma della legge n. 124/99, non abbiano presentato alcuna domanda di partecipazione alle sessioni riservate indette con O.M. n. 153/99 e O.M. 33/2000, sia coloro che avendo presentato domanda, siano stati ammessi alla sessione riservata, ma non abbiano frequentato i corsi. Con riferimento a tale disposizione, il T.A.R. osservava che non risultava chiaro se la richiamata ordinanza ministeriale impedisse sempre e comunque la partecipazione ad ulteriori sessioni (e per qualunque classe di concorso) a carico di chi avesse già conseguito un’abilitazione e frequentato un corso relativo ad altra materia di insegnamento, ovvero se il divieto in questione dovesse essere limitato alle sole ipotesi in cui la nuova domanda fosse stata presentata per la medesima classe di concorso per la quale l’interessato avesse già sostenuto gli esami finali al termine di un concorso riservato al quale avesse in precedenza partecipato. Il Consiglio ha deciso di condividere l’interpretazione del Tar. Infatti il Collegio ha richiamato la giurisprudenza precedente nella quale si è osservato che il tenore testuale della disposizione, congiuntamente al tenore complessivo dell’ordinanza medesima, nonché alle norme costituzionali e legislative regolatrici della materia, non consente di individuare in essa la volontà di escludere dalle sessioni riservate ivi disciplinate i soggetti i quali abbiano già conseguito l’abilitazione all’insegnamento di altra materia all’esito di una precedente e diversa sessione riservata. Si è altresì osservato che “l’ordinanza di cui trattasi non precisa se la frequenza a un altro corso e/o il possesso di un’ abilitazione siano sempre e comunque preclusivi della partecipazione a ulteriori sessione riservate, qualunque classe di concorso le stesse concernano o, piuttosto, se costituiscano causa ostativa nel solo caso in cui la nuova domanda dell'interessato sia stata presentata per la medesima classe di concorso, per la quale lo stesso abbia già sostenuto, non importa se con esito positivo o negativo, gli esami finali al termine del corso riservato al quale abbia in precedenza partecipato. Pertanto il Collegio ha rigettato l’appello.
 
 
Consiglio di Stato - Sezione Sesta – Decisone del 23.05.2008, n. 2479
 REPUBBLICA ITALIANA

 IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

 Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente

 DECISIONE sul ricorso in appello n. 4376 del 2003 proposto: - dal Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca, in persona del Ministro, legale rapp.te, p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio eletto in Roma, via dei Portoghesi, 12
c o n t r o - Carmen P. , Antonietta L. , Antonietta I., Mario M., Milena B. ed Elvira F. per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sez. II, n. 601/03, resa sul ricorso N.R.G. 3437/02, con la quale è stato accolto il ricorso volto all’annullamento:

 dei provvedimenti prot. 37124/2001 – Divisione III Concorsi, con i quali il Provveditorato agli Studi di Napoli – Direzione Generale per la Campania ha disposto l’esclusione dei ricorrenti dalla partecipazione e dagli esami delle sessione riservata finalizzata al conseguimento dell’abilitazione all’insegnamento nella scuola materna e nelle scuole ed istituti di istruzione secondaria ed artistica, ovvero dell’idoneità per gli insegnanti di scuola elementare (c.d. ‘doppio canale’), “in quanto ha già partecipato alla precedente sessione riservata di abilitazione/idoneità indetta ai sensi delle OO.MM. 153/1999 e 33/2000”; di ogni altro atto o provvedimento preordinato, collegato, connesso e conseguente e, in particolare, dell’O.M. n. 1 del 2001, cit., avente ad oggetto la riapertura dei termini di partecipazione alle sessioni riservate di esami, finalizzate al conseguimento dell’abilitazione all’insegnamento nella scuola materna o nelle scuole ed istituti di istruzione secondaria ed artistica, ovvero per l’idoneità per gli insegnanti di scuola elementare (c.d. ‘doppio canale’); nonché per l’accertamento

 del diritto dei ricorrenti ad essere ammessi a partecipare agli esami riservati di cui all’O.M. n. 1 del 2 gennaio 2001.

 visto il ricorso in appello con i relativi allegati; visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti appellate; viste le memorie delle parti a sostegno delle rispettive difese; visti gli atti tutti della causa; alla pubblica udienza dell’11 marzo 2008, relatore il Consigliere Claudio Contessa, uditi l’avv. dello Stato Fedeli e l’avv. R. per delega dell’avv. V.;

 ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO
Il Ministero appellante riferisce che i professori Carmen P., Antonietta L., Antonietta I., Mario M., Milena B. ed Elvira F. avevano proposto istanza di ammissione alla sessione riservata per esami per il conseguimento dell’abilitazione o dell’idoneità richiesta per l’insegnamento nella scuola materna, nella scuola elementare e negli istituti e scuole di istruzione secondaria ed artistica, che dà titolo all’inserimento nelle graduatorie permanenti, ai sensi del comma 4 dell’art. 2 della l. 3 maggio 1999, n. 124 (recante ‘disposizioni urgenti in materia di personale scolastico’). In particolare, l’istanza in questione era stata formulata ai sensi dell’Ordinanza Ministeriale 2 gennaio 2001, n. 1 la quale, ai sensi del richiamato art. 2, comma 4, l. 124 del 1999, ha indetto la sessione riservata di cui sopra in seguito alla riapertura dei termini all’uopo disposta dall’art. 6-bis della l. 27 ottobre 2000, n. 306.

 I professori P., L., I., M., B. e F. venivano esclusi dalla richiamata sessione riservata, poiché i competenti Uffici scolastici ritenevano sussistente nella specie una ragione ostativa rappresentata dall’avere essi già conseguito un’abilitazione mediante la partecipazione ad una precedente sessione riservata, relativa ad una diversa disciplina, indetta ai sensi delle OO.MM. 33 e 153 del 2000.

 Avverso le determinazioni di esclusione gli odierni appellati proponevano ricorso innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania.

 Con la sentenza oggetto del presente gravame, il giudice di prime cure accoglieva il ricorso e per l’effetto annullava gli atti impugnati, i quali avevano comportato l’esclusione dei ricorrenti in primo grado dalla sessione riservata di esami.

 Al riguardo, il T.A.R. osservava che, ‘ad una prima, del tutto sommaria lettura, la previsione di cui all’art. 2, comma 3 (rectius: comma 4, n.d.E.) della richiamata O.M. n. 1 del 2001 – ossia, la disposizione ritenuta dall’Amministrazione scolastica ostativa all’accoglimento dell’istanza - sembrava effettivamente deporre in favore delle ragioni dell’Amministrazione oggi appellante (si tratta della previsione secondo cui “in nessun caso può essere ammesso [alle sessioni riservate di cui alla l. 124 del 1999, art. 2, comma 4, n.d.E.] il personale che ha già partecipato ai corsi per il conseguimento dell’abilitazione o l’idoneità attivati ai sensi delle ordinanze ministeriali indicate al comma precedente ed ha sostenuto l’esame finale”). Tuttavia il Tribunale, superando la lettura – per così dire – ‘di primo livello’ della norma, osservava che l’ordinanza n. 1 del 2001 non precisava in modo del tutto univoco l’estensione del divieto in parola, ammettendo anche opzioni interpretative favorevoli agli odierni appellati, da ritenersi maggiormente persuasive.

 In particolare, il T.A.R. osservava che non risultava chiaro se la richiamata ordinanza ministeriale impedisse sempre e comunque la partecipazione ad ulteriori sessioni (e per qualunque classe di concorso) a carico di chi avesse già conseguito un’abilitazione e frequentato un corso relativo ad altra materia di insegnamento, ovvero se il divieto in questione dovesse essere limitato alle sole ipotesi in cui la nuova domanda fosse stata presentata per la medesima classe di concorso per la quale l’interessato avesse già sostenuto gli esami finali al termine di un concorso riservato al quale avesse in precedenza partecipato.

 In definitiva, il Tribunale riteneva che l’interpretazione restrittiva nella specie seguita dall’Amministrazione scolastica non risultasse condivisibile e che, conseguentemente, l’esclusione dalla richiamata sessione riservata si palesasse illegittima. La pronuncia in questione veniva gravata dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca attraverso la proposizione dell’appello in epigrafe. Nell’occasione, il Ministero chiedeva la riforma della sentenza appellata articolando un unico, complesso motivo di doglianza. Si costituivano in giudizio i professori P., L., I., M., B. e F., i quali concludevano nel senso della reiezione del gravame. All’udienza pubblica del giorno 11 marzo 2008, le Parti costituite rassegnavano le proprie conclusioni ed il ricorso veniva trattenuto in decisione.


MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Con la sentenza oggetto dell’odierno ricorso, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania ha accolto il ricorso proposto da sei insegnanti avverso gli atti con cui il Provveditorato agli Studi di Napoli – Direzione Generale per la Campania li ha esclusi dalla sessione riservata di abilitazione all’insegnamento indetta con O.M. n. 1 del 2 gennaio 2001 (ordinanza adottata ai sensi del comma 4 dell’art. 2 della l. 3 maggio 1999, n. 124, recante ‘disposizioni urgenti in materia di personale scolastico’). Con il ricorso in epigrafe, l’Avvocatura dello Stato ha censurato sotto numerosi profili il contenuto della pronuncia in parola, basato – a suo avviso – su una lettura non condivisibile delle previsioni di cui alla richiamata ordinanza ministeriale. In primo luogo, la difesa erariale ritiene che la portata preclusiva di cui all’art. 2, comma [4] dell’O.M. in parola (“in nessun caso può essere ammesso [alle sessioni riservate di cui alla l. 124 del 1999, art. 2, comma 4, n.d.E.] il personale che ha già partecipato ai corsi per il conseguimento dell’abilitazione o l’idoneità attivati ai sensi delle ordinanze ministeriali indicate al comma precedente ed ha sostenuto l’esame finale”) vada intesa in tutta la sua ampiezza sistematica e semantica. Conseguentemente, non sarebbe in alcun modo condivisibile l’opinamento del giudice campano, secondo cui la preclusione in parola opererebbe unicamente nel caso (diverso da quello degli odierni appellati) in cui la domanda di ammissione alla sessione riservata sia stata presentata per la medesima classe di concorso per la quale l’interessato abbia già sostenuto gli esami finali al termine di un corso riservato al quale abbia precedentemente partecipato. In particolare (e sotto il profilo dell’esegesi testuale della richiamata previsione) non risulterebbe condivisibile l’argomento del Giudice di prime cure, secondo il quale la limitazione della preclusione alla sola ipotesi di corsi per il conseguimento dell’abilitazione o l’idoneità relativi alla medesima materia di insegnamento verrebbe resa palese dall’uso del termine al singolare (‘l’abilitazione o l’idoneità’). Al contrario (ed ancora, sotto il profilo testuale), dovrebbe essere enfatizzata la previsione secondo cui “in nessun caso” può essere ammesso alle sessioni riservate il personale che abbia partecipato ad altri corsi per l’abilitazione o l’idoneità. L’ampiezza ed onnicomprensività della formulazione testuale utilizzata dovrebbe, quindi, trovare necessaria conferma nell’ampiezza della portata del divieto, senza che a tal fine operi il limite rappresentato dall’identità della materia.

 Pertanto, nella tesi dell’appellante, dovrebbe essere escluso dalla partecipazione alla sessione riservata non solo il docente il quale chieda di parteciparvi per il conseguimento delle medesima abilitazione già conseguita sulla base di sessioni indette con precedenti ordinanze ministeriali, bensì anche il docente il quale chieda di parteciparvi per il conseguimento di un’abilitazione diversa rispetto a quella già conseguita. Ancora, ad avviso dell’avvocatura, non risulterebbe condivisibile l’argomento del giudice di prime cure, secondo il quale la richiamata lettura estensiva della norma sarebbe resa necessaria per garantire la libertà dell’insegnante già abilitato il quale intenda arricchire la propria professionalità e formazione attraverso la partecipazione a sessioni riservate per i conseguimento di altre abilitazioni. Né risulterebbe condivisibile l’argomento secondo cui troverebbe nella specie applicazione il principio generale secondo cui l’Amministrazione, nei procedimenti che comportano il rilascio di titoli ampliativi delle facoltà e dei diritti dei cittadini, avrebbe l’obbligo di favorire la massima partecipazione, con la conseguenza che l’ammissione non potrebbe essere limitata da circostanze le quali non trovino riscontro in specifiche cause di esclusione, espressamente previste dalla legge. Ciò in quanto, ad avviso della difesa erariale, la ratio delle richiamate previsioni (l. 124 del 1999, art. 2, comma 4; O.M. n. 1 del 2001, art. 2, comma 4) non andrebbe ricercata nel conseguimento della migliore formazione dei docenti, quanto piuttosto nella volontà di assicurare il conseguimento dell’abilitazione a coloro i quali, non essendo in possesso del requisito dell’insegnamento entro i termini delle precedenti ordinanze di indizione delle sessioni riservate (in specie: OO.MM. 153/99 e 33/00), non avevano potuto frequentare alcuna sessione riservata. Sotto tale profilo, la ratio stessa dell’O.M. 1 del 2001 (volta a consentire una sostanziale riapertura dei termini di scadenza unicamente in favore di coloro i quali non erano riusciti a maturare il servizio richiesto dai bandi precedenti e che, per tale motivo, erano impossibilitati a conseguire un’abilitazione) paleserebbe la non correttezza dell’opzione seguita dal T.A.R., il quale avrebbe inteso la richiamata ordinanza di guisa tale da consentire il conseguimento di nuove e diverse abilitazioni anche in favore di insegnanti i quali (al pari degli odierni appellati) erano già abilitati, sia pure in diverse materie.

 2. Il motivo, nel suo complesso, non può essere condiviso.

 3. La questione della portata prescrittiva di cui al comma 4 dell’art. 2 dell’O.M. 1 del 2001 è stata affrontata e risolta dalla Sezione in senso contrario alle deduzioni dell’odierna appellante con una serie di decisioni dal cui tenore non si individuano, nella specie, ragioni per discostarsi (sul punto, cfr. Cons. Stato, Sez. VI, sentt. 1123 ed 1124 del 21 marzo 2005; id., Sez. VI, sent. 2544 del 21 maggio 2007; id., Sez. VI, sent. 5558 del 23 ottobre 2007).

 3.1. Si è osservato al riguardo che il tenore testuale della disposizione (le cui previsioni, come si è detto, traggono origine dal disposto di cui al comma 4 dell’art. 2 della l. 124 del 1999), congiuntamente al tenore complessivo dell’ordinanza medesima, nonché alle norme (costituzionali e legislative) regolatrici della materia, non consente di individuare in essa la volontà di escludere dalle sessioni riservate ivi disciplinate i soggetti i quali abbiano già conseguito l’abilitazione all’insegnamento di altra materia all’esito di una precedente e diversa sessione riservata. Si è altresì osservato che “l’ordinanza di cui trattasi (…) non precisa se la frequenza ad un altro corso e/o il possesso di un’ abilitazione siano sempre e comunque preclusivi della partecipazione ad ulteriori sessione riservate, qualunque classe di concorso le stesse concernano o, piuttosto, se costituiscano causa ostativa nel solo caso in cui la nuova domanda dell'interessato sia stata presentata per la medesima classe di concorso, per la quale lo stesso abbia già sostenuto (non importa se con esito positivo o negativo) gli esami finali al termine del corso riservato al quale abbia in precedenza partecipato. Invero, il singolare utilizzato nella disposizione in argomento per le parole “abilitazione” e “idoneità”, di per sé, induce a propendere per la tesi che la preclusione sia riferita esclusivamente alla medesima classe di concorso” (Cons. Stato, Sez. VI, sent. 5558 del 2007, cit.).

 Si ritiene, infatti, che l’opzione interpretativa appena richiamata palesi l’intrinseca ragionevolezza della norma, volta precludere l’accesso alla sessione riservata di esami a chi abbia già utilmente frequentato un analogo corso (conseguendo l’abilitazione per la medesima materia), ovvero ai soggetti i quali abbiano frequentato il corso senza, tuttavia, conseguire l’abilitazione e ‘consumando’ in qualche misura il titolo di ammissione normativamente previsto (ossia, l’aver prestato servizio per almeno 360 giorni nel periodo di interesse della norma). Ed infatti, in tale seconda ipotesi, la preclusione normativa alla rinnovata frequenza del corso si giustifica in quanto appare ragionevole escludere dalle prove idoneative coloro per i quali sia già stato accertato che la prestazione del servizio in questione non è risultata sufficiente ad acquisire l’esperienza e la professionalità necessarie per ottenere la stabile inclusione nelle graduatorie permanenti. Questa essendo la ratio della norma, non emerge un’analoga ragione onde escludere dalla sessione riservata coloro i quali, pur essendo già abilitati all’insegnamento di una materia (ad es., per aver utilmente partecipato in un periodo precedente ad altra sessione riservata di esami), intendano concorrere per conseguire l’abilitazione all’insegnamento di altra e diversa materia. vL’opzione interpretativa qui preferita sembra d’altronde consentire la corretta applicazione, anche nel settore che qui interessa, del principio del favor participationis, non comprimendo oltre quanto ragionevolmente ammissibile la libertà degli insegnanti ad ottenere l’abilitazione all’insegnamento (ed, in particolare, non impedendo agli insegnanti già abilitati in una determinata materia la possibilità di ottenere l’abilitazione in altra materia più congeniale ai propri desiderata, ovvero idonea a fornire loro migliori prospettive occupazionali).

 3.2. Ancora, è evidente che laddove si interpretasse la prescrizione di cui sopra (ossia, il più volte richiamato art. 2, comma 4 dell’O.M. n. 1 del 2001) secondo la rigida opzione interpretativa proposta dall’Avvocatura dello Stato, essa risulterebbe di difficile armonizzabilità con il richiamato principio del favor participationis, il quale impone che le cause di impedimento all’accesso alle procedure selettive in questione vengano limitate a quelle espressamente stabilite dalla legge, escludendo la possibilità di introdurre (nel silenzio della norma primaria) nuove e più rigide preclusioni. Ora, poiché le norme primarie di riferimento (e, segnatamente, il comma 4 dell’art. 2 della l. 124 del 1999, nonché l’art. 6-bis della l. 306 del 2000) non prevedono in alcun modo che l’accesso alle sessioni riservate ivi disciplinate venga limitato nei confronti di coloro che hanno già conseguito l’abilitazione in altra materia, non può evidentemente ritenersi che una siffatta preclusione venga inserita ad opera dello strumento regolativo secondario. Del resto, l’opzione interpretativa qui non condivisa sembra di difficile armonizzabilità anche con i concomitanti principi di cui agli artt. 35 e 51, Cost. (rispettivamente, in tema di tutela del lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni, nonché in tema di garanzia dei canoni di eguaglianza ed imparzialità nell’accesso agli impieghi pubblici).

 4. Per le considerazioni che precedono, il ricorso in appello deve essere respinto. Sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe specificato, lo respinge e per l’effetto conferma la sentenza impugnata.

 Spese compensate.

 Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

 DEPOSITATA IN SEGRETERIA il....23/05/2008