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Riforma: L’iniziativa delle Regioni e l’inerzia del governo sulla scuola

Redazione
Nella latitanza di Governo e Parlamento, l’iniziativa è stata presa da un altro soggetto istituzionale, le Regioni, che hanno prodotto due documenti molto importanti, nel 2006 e poi nel 2010; in questi due documenti, naturalmente si tiene conto delle Sentenze della Corte Costituzionale.
Il Masterplan del 2006
All’inizio della breve legislatura 2006-2008, la Conferenza delle Regioni si è fatta carico di elaborare un “Masterplan”, cioè un piano completo ed analitico di azioni da intraprendere per il passaggio di competenze dallo Stato alle Regioni, in attuazione della riforma costituzionale dl 2001.
In premessa, le Regioni fanno un’affermazione molto importante: è bene partire dalla piena attuazione “della legge 15 marzo 1997 n. 59, in particolare del D.lgs. 31 marzo 1998, n. 112”; infatti “tali norme, per quanto antecedenti alla revisione costituzionale del Titolo V, sono ispirate ai principi del decentramento ed hanno trovato conferma nella legge costituzionale del 2001, che ha ampliato le competenze e le funzioni riconosciute alle Regioni e alle Autonomie Locali, secondo i principi di sussidiarietà e di federalismo solidale. Per questi motivi e in ragione della evidente coerenza con la cultura giuridica ispiratrice del Titolo V, è possibile affermare che la completa attuazione del D.lgs. 112/98, i cui processi non sono stati sostenuti e completati, costituisce un presupposto normativo da cui può organicamente originarsi la progressiva attuazione del Titolo V, senza dover ricorrere, per alcuni aspetti e materie, a nuovi strumenti legislativi.
Le Regioni ritengono necessario in particolare affrontare alcune questioni:
  • la distribuzione di competenze tra lo Stato, Regioni e Autonomie territoriali e funzionali, in particolare le istituzioni scolastiche, al fine di evitare conflitti e controversie tra soggetti istituzionali;
  • lo sviluppo di orientamenti comuni nelle materie di competenza esclusiva o primaria delle Regioni, quali, ad esempio, l'istruzione e la formazione professionale e la programmazione e l'organizzazione dell'offerta formativa sul territorio;
  • la qualificazione delle Regioni come enti di legislazione e non di diretta gestione, con preminenti compiti di programmazione della rete scolastica e dell’offerta integrata di istruzione e formazione, di allocazione territoriale delle risorse, di monitoraggio e valutazione delle politiche formative, di impulso alle Autonomie Locali e funzionali;
  • il pieno sviluppo dell’autonomia scolastica (ex D.P.R. 275/99), correlato anche alle norme riguardanti l’autonomia didattica, finanziaria ed amministrativa e alla necessaria revisione degli organi collegiali di istituto e territoriali;
  • il riassetto delle articolazioni organizzative dell’amministrazione periferica del Ministero in funzione delle competenze attribuite alle Regioni.
Nel riparto delle competenze tra Stato e Regioni, ci si deve ispirare a tre criteri fondamentali, ribaditi anche nelle decisioni della Corte Costituzionale:
  • la linea di demarcazione tra norme generali e principi fondamentali è costituita dall'ambito territoriale di operatività: ciò che riguarda tutto il territorio nazionale si pone come “norna generale”, ciò che riguarda i singoli territori si pone come “principio generale”
  • i principi generali sono stabiliti dallo Stato e costituiscono il limite entro il quale può essere esercitata la potestà legislativa concorrente delle Regioni;
  • il livello regionale ha essenzialmente la competenza sulla programmazione della rete scolastica e sull’offerta di istruzione con la correlata allocazione sul territorio delle dotazioni organiche del personale, determinate e assegnate dal livello nazionale
L’Amministrazione dello Stato continua ad esercitare l’azione amministrativa, quali la competenza della definizione delle dotazioni organiche del personale docente delle istituzioni scolastiche, fino a quando le singole Regioni non si saranno dotate di una disciplina specifica e di un apparato istituzionale, ma solo per garantire la continuità del servizio scolastico (ex sentenza C.C. n. 13/2004).
Per quanto attiene alla complessa e delicata questione della gestione del personale della Scuola, le Regioni ritengono che:
  • la dipendenza giuridico-economica debba permanere allo Stato, nell’ambito di un ruolo unico nazionale del personale della Scuola;
  • le procedure di assegnazione debbano essere svolte per ambiti provinciali dalle Regioni, sulla base delle dotazioni organiche assegnate annualmente a livello nazionale, della programmazione regionale della rete scolastica e dell’offerta di istruzione e formazione sul territorio.
  • le Istituzioni Scolastiche debbano continuare ad esercitare le competenze loro riconosciute dal D.P.R. 275/99, relativamente all'impiego ottimale delle risorse professionali loro assegnate.
La Bozza di Accordo del 2010
Come detto, il Masterplan del 2006 è rimasto lettera morta; nel 2010 la Conferenza delle Regioni torna alla carica, se ci si passa l’espressione non troppo ortodossa, con una proposta di Accordo tra Governo, Regioni, Province e Comuni da definire in sede di Conferenza Unificata.
Più esattamente, la Conferenza ha approvato una vera e propria Bozza di Accordo, che di nuovo è rimasta lettera morta almeno fino ad oggi, per il sostanziale disinteresse del Governo, ma che merita di essere analizzata, in quanto costituisce il punto più alto di elaborazione politica adottato in una sede istituzionale.
La Bozza tiene conto naturalmente conto di tutti i fallimenti precedenti e cerca di fare chiarezza, anche alla luce delle sentenze della Corte Costituzionale.
In premessa, la Conferenza definisce con molta precisione il riparto delle competenze tra i diversi Enti:
L’unitarietà del sistema nazionale è … la risultante dell’esercizio delle funzioni attribuite e dell’assolvimento degli obblighi che l’ordinamento impone a ciascuno, in un quadro in cui lo Stato, a fronte del suo potere di programmazione, di indirizzo e di controllo ha la competenza di dettare le norme generali, enucleare i principi fondamentali e definire i livelli essenziali, nonché controllarne il rispetto; le Regioni adottano leggi nelle materie concorrenti; le Regioni e gli EELL, nel rispetto dei principi di adeguatezza, differenziazione e sussidiarietà, assolvono alla funzione organizzativa, in conformità agli artt. 117 e 118 della Costituzione; le scuole, nella loro autonomia, provvedono a fornire il servizio.
Nella differenziazione delle competenze, l’unitarietà del sistema può essere assicurata solo dal rispetto del principio costituzionale della leale collaborazione, mentre a fondamento degli interventi di tutti gli Enti va posta l’autonomia scolastica: “L’autonomia delle Istituzioni scolastiche costituisce il quadro nel rispetto del quale le istituzioni locali, regionali e nazionali programmano e attuano i loro interventi.
Viene introdotto anche il concetto di “espansione dell’autonomia” e del suo legame con il territorio: “Tale autonomia va sostenuta affinché raggiunga la sua massima possibile espansione e deve costituire sul territorio il fondamento di reti formative sempre più vicine alle realtà locali e mirate all’efficienza del sistema educativo.
La Conferenza indica poi gli obiettivi, gli ambiti e gli oggetti dell’accordo:
  • individuazione delle materie oggetto di legislazione statale
  • trasferimento delle funzioni amministrative alle Regioni e agli EE.LL, nelle materie non più oggetto di competenza esclusiva statale
  • trasferimento delle risorse, umane, finanziarie e strumentali, stabilendo i tempi e i modi, nonché l’inizio dell’esercizio delle funzioni da parte delle Regioni e degli EE.LL., una volta avvenuto il trasferimento delle risorse
  • ridefinizione delle funzioni dell’amministrazione scolastica periferica
La Conferenza passa poi a specificare alcuni dei punti sopra enunciati; le materie indicate sono molto numerose, naturalmente noi prenderemo in esame solo quanto attiene alla definizione giuridica dell’autonomia scolastica.
Primo punto: individuazione degli ambiti della funzione legislativa statale, nei suoi tre aspetti di norme generali, principi fondamentali e livelli essenziali delle prestazioni; viene presa a riferimento la sentenza n. 279/2005 della Corte Costituzionale.
Le norme generali hanno per oggetto:
  • definizione, limiti, contenuti ed organi dell’autonomia delle istituzioni scolastiche
  • linee generali per l’organizzazione scolastica nazionale
  • criteri di selezione e di reclutamento del personale dirigente, docente e A.T.A.;
  • disciplina dell’autonomia scolastica e delle relative rappresentanze;
I principi fondamentali riguardano:
  • requisiti minimi per il funzionamento degli istituti scolastici;
  • criteri per la costituzione di organismi di partecipazione territoriale a livello scolastico.
La Conferenza stabilisce anche delle regole di comportamento:
  • semplificazione delle norme
  • definizione degli ambiti di responsabilità, onde evitare duplicazioni
  • attribuzione delle funzioni gestionali ed amministrative agli EE.LL
  • formulazione di un Testo Unico delle norme statali (norme generali, principi fondamentali e livelli essenziali delle prestazioni)
Secondo punto: conferimento alle Regioni e agli EE.LL delle funzioni amministrative esercitate dallo Stato
Dopo aver preso atto che lo Stato non ha provveduto nemmeno al trasferimento in toto delle competenze di cui al D.Lgs 112/1998, la Conferenza individua nella Legge 131/2003, art. 7, commi 1, 2 e 3, il quadro normativo per l’effettuazione del trasferimento delle funzioni e delle risorse, la Conferenza delinea un percorso da seguire di comune accordo da parte degli Enti interessati:
a) il Governo si impegna ad adottare i DD.P.C.M. previsti dalla legge n. 131/2003 per il trasferimento delle risorse rispetto alle funzioni già trasferite con il D.lgs n. 112/1998 … nelle more dell’approvazione dei disegni di legge di cui al comma 2 del medesimo articolo 7 – attuativi dell’art. 118 della Costituzione – e dell’entrata in vigore delle norme in materia di federalismo fiscale (art. 119 Costituzione).
b) le Regioni si impegnano ad emanare una propria normazione organica nell’ambito ed a completamento delle disposizioni dello Stato…specificamente in materia di:
1. forma, livelli e organismi di governo territoriale del sistema educativo e delle rappresentanze delle autonomie scolastiche;

2. programmazione dell’offerta di istruzione e formazione sul territorio regionale, ivi compresa la funzione di organizzazione della rete scolastica, tenendo conto del ruolo già attribuito a tali fini agli Enti locali dal D.lgs n. 112/1998;

4. forme di rappresentanza e partecipazione dei diversi soggetti dell’istruzione e formazione professionale a livello locale e regionale;
5. interventi di supporto all’autonomia delle istituzioni scolastiche;
6. criteri di assegnazione del personale alle scuole;
7. promozione di rapporti tra le istituzioni scolastiche e i soggetti del territorio che operino nel campo dell’istruzione e della formazione;

11. eventuali uffici e servizi sul territorio per lo svolgimento di funzioni regionali;

13. norme di attuazione dei principi fondamentali.
La Conferenza affronta anche il problema dell’applicazione della sentenza n. 13/2004 della Corte Costituzionale, definendola una “condizione prioritaria”; tutte le Regioni si devono dotare di “una disciplina e di un apparato istituzionale idoneo a svolgere le funzioni amministrative ed il servizio pubblico in materia di istruzione e di istruzione e formazione professionale”; in questo quadro, le Regioni hanno la “possibilità di avvalersi del personale degli uffici dell’amministrazione scolastica periferica che saranno trasferiti nella misura necessaria al raggiungimento dell’idoneità operativa e gestionale relativa all’esercizio delle funzioni oggetto di trasferimento, fatto salvo il mantenimento di un presidio per funzioni proprie dello Stato
Terzo Punto: rete scolastica, ripartizioni degli organici e trasferimento dei beni e delle risorse umane, strumentali e finanziarie.
La Conferenza avanza una serie di proposte:
  • la definizione della rete scolastica è assicurata dalle Regioni, nel rispetto delle competenze degli Enti Locali, nell’esercizio delle rispettive competenze
  • la distribuzione tra le Regioni della dotazione organica nazionale viene definita dallo Stato sulla base di “criteri da individuarsi, con apposita intesa in sede di Conferenza Unificata”
  • il personale della scuola rimane alle dipendenze dello Stato, “con stato giuridico e trattamento economico fissato dalla contrattazione nazionale di comparto”; le parti, però, “si impegnano a far sì che, nel rispetto della normativa statale in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche, “il personale passi alla dipendenza funzionale delle Regioni, le quali, nell’ambito delle dotazioni organiche assegnate, provvedono anche alla programmazione e alla distribuzione territoriale, in piena collaborazione con gli Enti locali e le istituzioni scolastiche nelle forme determinate dalle leggi regionali. La “dipendenza funzionale” non dovrà comportare un doppio livello di dipendenza del personale.”
La Conferenza prevedeva che fosse data attuazione all’Accordo entro 31 dicembre 2011…
A conclusione, si può dire che le Regioni propongono un modello di che potremmo definire “siciliano”; ferme restando le competenze in campo legislativo, naturalmente da chiarire e soprattutto da applicare, per quanto attiene alla gestione si ipotizza un sistema che rimane statale, a cominciare dal personale, ma che è agisce in regime di “dipendenza funzionale” per le materie di competenza delle Regioni e degli EE.LL.
Parlando della Sicilia, abbiamo espresso l’opinione che un sistema simile non può funzionare, o meglio che continuerà ad essere un sistema statocentrico, con una spolverata di interventi regionali e degli EE.LL., per non parlare dell’autonomia scolastica, che, come insegnano le vicende dal 2000 ad oggi, è destinata ad avvizzire, salvo l’iniziativa delle scuole e delle persone che in esse lavorano.
Se si vuole essere coerenti, a norma dell’art. 118 della Costituzione, l’amministrazione del sistema di istruzione, come quella di qualsiasi altro sistema di servizi, dovrebbe essere affidata agli EE.LL. e, per alcuni aspetti, alle Regioni, come nel caso della distribuzione degli organici sul territorio o la definizione della rete scolastica; un sistema statocentrico non ha più legittimità costituzionale, la Corte la ripetuto più e più volte.
In Italia abbiamo un esempio di questo tipo, il sistema trentino, che però soffre di un’eccessiva contiguità con il livello politico; se questo può essere giustificato dalla particolare natura autonomistica dello Statuto della Regione Trentino Alto Adige, non ci sembra onestamente estendibile su tutto il territorio nazionale, i motivi ci appaiono evidenti, al punto che le stesse Regioni non chiedono l’adozione di questo sistema.
Torniamo quindi al nostro assunto di fondo: solo l’autonomia scolastica diffusa sul territorio può assicurare una gestione nuova del sistema di istruzione; se non si ha il coraggio di fare questo passaggio, meglio tornare al buon vecchio Ministero, almeno le cose saranno chiare e magari funzioneranno anche meglio.

Pietro Perziani
perziani_at_libero.it








Postato il Lunedì, 12 marzo 2012 ore 08:30:00 CET di Redazione
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