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Riforma: Figure di sistema, quadri intermedi, middle management e vicedirigenza nella scuola; un sistema da riorganizzare e ristrutturare

Opinioni

La norma è molto chiara: insieme all’attribuzione della dirigenza ai Capi di Istituto, vano istituite delle figure che sostituiscano i collaboratori del Preside/Direttore Didattico previsti dai Decreti Delegati e pienamente operanti fino all’autonomia scolastica.
Come tutti sanno, la legge 59/1997 era una legge-delega, che ha dato origine a diverse norme secondarie; le disposizioni riguardanti la dirigenza delle istituzioni scolastiche sono entrate a far parte del D.Lgs 165/2001; all’art. 25, comma 5, si dice:
“Nello svolgimento delle proprie funzioni organizzative e amministrative il dirigente può avvalersi di docenti da lui individuati, ai quali possono essere delegati specifici compiti, ed è coadiuvato dal responsabile amministrativo, che sovrintende, con autonomia operativa, nell'ambito delle direttive di massima impartite e degli obiettivi assegnati, ai servizi amministrativi ed ai servizi generali dell'istituzione scolastica, coordinando il relativo personale.”
Le nuove figure professionali sono scomparse, si parla genericamente di “docenti da lui individuati”, di cui il Dirigente “può avvalersi” ai quali “possono essere delegati specifici compiti” in un ambito ben preciso, “nello svolgimento delle proprie funzioni organizzative e amministrative”; riprenderemo la questione a breve, qui vogliamo sottolineare che la delega è stata stravolta, siamo al limite della legittimità.
Non solo: viene aggiunta tutta una parte che riguarda il responsabile amministrativo, che nella Legge non viene nemmeno menzionato, anche in questo caso siamo al limite della legittimità, per eccesso di delega.
Diciamo la verità: è un autentico pastrocchio; sin dall’inizio, si capisce che le nuove figure professionali risultano del tutto indigeste ai “poteri forti” della scuola, a cominciare dai sindacati, mentre la figura del futuro DSGA gode, almeno in questo primo momento, di una buona considerazione.
Per la verità, questa ostilità verso quelli che il Codice Civile definisce “quadri” non riguarda solo la scuola, ma tutta la pubblica amministrazione; va detto che anche nel privato non è stato facile introdurli.
Successivamente, la Legge 15 luglio 2002 n. 145 (Legge Frattini), all’art. 7 ha introdotto nella pubblica amministrazione qualcosa di equivalente alla qualifica di “quadro”, cioè l'area della vice dirigenza; il fatto è che la Legge ha demandato alla contrattazione collettiva la definizione delle modalità operative, per cui non se ne è fatto niente, nonostante queste norme avessero chiaramente il carattere dell’inderogabilità e dell’obbligatorietà, rimandando alla contrattazione solo la disciplina delle modalità istitutive.
Né l’Amministrazione, però, né le OO.SS. se ne sono date per inteso e la vice dirigenza non è stata istituita; di conseguenza, sono iniziati i ricorsi al Giudice del Lavoro e ci sono state diverse sentenze a favore dei ricorrenti.
Non solo….La Comunità Europea, con vari atti di indirizzo, ha già più volte censurato il comportamento dell'Italia, in quanto unica in Europa a non aver previsto l'area dei quadri nel comparto pubblico.
Per “porre rimedio” ai pronunciamenti dei Giudici del Lavoro a favore dei dipendenti pubblici, le norme della Legge Frattini sono state riprese dalla Legge 15/2009, all’art. 8, comma 1, nella forma di interpretazione autentica dell’ articolo 17-bis del D.Lgs 165/2001; di fatto, l’interpretazione autentica stravolge la legge originaria, perché, seppure in modo alquanto contorto, dice che la vice dirigenza esiste solo se istituita in sede contrattuale; il Tribunale di Roma in una sentenza ha disapplicato la norma appena citata e ha ripristinato la primitiva formulazione della Legge Frattini.
Tutte le norme sopra riportate sulla vice dirigenza riguardano in prima battuta il comparto dei Ministeri, pur essendo prevista la possibilità di una estensione alle altre amministrazioni pubbliche; non sono mai esistite norme specifiche per la scuola.
La questione è stata affrontata nel DDL 953/98 presentato alla camera dei deputati dall’On. Aprea; a parte alcuni riferimenti alle figure di sistema contenuti nell’art. 17 che riguarda la carriera dei docenti, nell’art. 18 viene esplicitamente prevista l’introduzione della vice dirigenza nella scuola; due i punti fondamentali, oltre naturalmente all’istituzione della figura:
-  il vice dirigente è sovraordinato gerarchicamente rispetto ai docenti
-  alla vice dirigenza si accede per concorso.
Per la prima volta, siamo in presenza non di una semplice articolazione della funzione docente, ma di una vera e propria figura a se stante, che ha specifiche funzioni e competenze;purtroppo, la discussione del DDL si è bloccata per due anni ed è ripresa solo il mese scorso; piccolo particolare: nel nuovo testo unificato presentato dal relatore, l’istituzione della Vice Dirigenza è scomparsa, mentre è rimasta la cosiddetta carriera docente.
Viene da dire: non c’è speranza!
Va chiarito che “carriera docente” e “figure di sistema” sono due cose ben diverse, non per caso in inglese si parla di “midddle managment”; nessuno mette in dubbio la necessità di una carriera per i docenti, qui si sta parlando della struttura organizzativa della scuola autonoma, di “organi” che abbiano specifiche competenze, di funzioni riconducibili alla figura del “quadro” presente nel Codice Civile;nella scuola c’è un’unica figura di questo tipo, il DSGA; esistono poi altre figure, di natura non ben definita, i collaboratori del dirigente e il docente vicario.
IL DSGA
Ripartiamo dall’art. 25, comma 5, del D.Lgs 165/2001:
“Nello svolgimento delle proprie funzioni organizzative e amministrative il dirigente può avvalersi di docenti da lui individuati, ai quali possono essere delegati specifici compiti, ed è coadiuvato dal responsabile amministrativo, che sovrintende, con autonomia operativa, nell’ambito delle direttive di massima impartite e degli obiettivi assegnati, ai servizi amministrativi ed ai servizi generali dell’istituzione scolastica, coordinando il relativo personale.”
Per prima cosa, va notato che il DSGA “coadiuva il dirigente”, anche lui è quindi un collaboratore del dirigente, non per niente è inserito nello stesso contesto in cui vengono previsti i docenti/collaboratori; come al solito, siamo in un ambito personalistico, più che in un ambito organizzativo/funzionale;  il DSGA, però, è una figura istituzionale, al contrario dei collaboratori, ed ha una propria autonomia di natura operativa nella gestione dei servizi generali ed amministrativi della scuola.
Il Dsga è quindi un Capo-Uffico, che agisce in base alle “direttive di massima” del Dirigente; siamo senz’altro in presenza di una figura Vice-Dirigenziale, o di un quadro, se vogliamo parlare in termini di Codeice Civile; per la verità, in qualsiasi altra Amministrazione diversa dalla scuola si tratterebbe di una figura dirigenziale, ma questa è un’altra storia…
Non interessa qui procedere ad una minuziosa descrizione delle competenze del DSGA, basti ricordare che ha compiti ben precisi in campo amministrativo e contabile, che è consegnatario dei beni di proprietà della scuola, che può produrre certificati e che può assumere ulteriori incarichi su delega del Dirigente, come quello di responsabile della privacy.
Di fatto, al vertice della scuola autonoma abbiamo una specie di diarchia, anche se le competenze, le prerogative e le responsabilità del Dirigente e del DSGA sono ben diverse e le due figure non possono certo essere messe sullo stesso piano; in un ambiente senza struttura organizzativa, basato su rapporti informali, la quasi-diarchia rischia però di trasformarsi in rivalità o incomprensione e quindi in cattiva gestione.
L’esperienza insegna che questo avviene con troppa frequenza, così come è frequente la difficoltà di rapporti tra DSGA e Collaboratori del Dirigente, Docente Vicario in particolare.
Bisogna avere ben chiaro che la mancanza di una chiara, definita struttura organizattiva non facilita la gestione della scuola autonoma, anzi la rende più problematica, perché è facile passare dal rapporto gerarchico/funzionale a quello personale e la gestione di una struttura complessa come la scuola non si può fondare sui “personalismi”, come purtroppo accade oggi e come ben vedremo parlando dei collaboratori del dirigente e del docente vicario in particolare.
I COLLABORATORI DEL DIRIGENTE
Facciamo un’analisi delle diverse figure di collaborazione del dirigente distinguendole in base alla loro “origine normativa”, lasciano a sé la figura del docente vicario.
Le figure di origine legislativa
I Decreti Delegati del 1974 istituiscono le figure dei Collaboratori del preside o del direttore didattico; le norme dei Decreti sono riprese dal D.Lgs 297/94, il “Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di istruzione”.
Nell’articolo dedicato al Collegio dei Docenti e alle sue competenze, si dice:
-il Collegio elegge i docenti incaricati di collaborare con il capo di istituto
-il numero varia, da 1 a 4, a seconda del numero di alunni della scuola
-uno dei docenti eletti sostituisce il capo di istituto in caso di assenza o impedimento.
Esistevano anche delle figure specifiche, come il fiduciario di plesso o il responsabile di sezione staccata.
La questione dei “Collaboratori del Dirigente”, come detto, viene ripresa dalla Legge 59/1997, con le modalità alquanto strane di cui abbiamo già parlato; all'inizio, la discussione si è incentrata su che doveva nominare i collaboratori, eletti dal Collegio o scelti dal Dirigente; ci è voluto un parere del Consiglio di Stato per mettere pace.
Secondo questo parere, il Dirigente sceglie i suoi collaboratori per quanto attiene alla gestione della scuola, mentre il Collegio continua a designarli per quanto attiene alla didattica; questa seconda parte è caduta nel dimenticatoio, dato che nel frattempo sono state istituite per via contrattuale le funzioni obiettivo, poi ridenominate funzioni strumentali.
Quando si parla di collaboratori del dirigente, va sottolineato che si tratta di un potere discrezionale: il dirigente potrebbe anche non esercitare la delega e quindi non nominare alcun collaboratore, oppure nominarlo solo in determinate occasioni e con compiti circoscritti e limitati nel tempo.
Per ultimo, tanto per ingarbugliare un altro poco la situazione, dobbiamo ricordare che, oltre ai collaboratori del dirigente, esistono anche delle figure previste da specifiche norme legislative, quali i responsabili per la sicurezza o gli incaricati della tutela della privacy.
Le figure di origine contrattuale
Il primo CCNL di comparto, all’art. 38, comma 7, riprende addirittura le “figure di sistema”, almeno a livello terminologico, viste come articolazione della funzione docente ad ampio spettro; nei contratti successivi vengono  introdotte prima le “funzioni obiettivo”, poi le “funzioni strumentali; prendiamo in esame il contratto vigente, dove in due articoli si parla delle funzioni strumentali e dei collaboratori del dirigente.
L’art. 33 è rubricato “Funzioni strumentali al Piano dell’Offerta Formativa”; il Collegio (siamo quindi nell’ambito collegiale della funzione docente) identifica le funzioni utili/necessarie per la realizzazione del POF e le affida ad alcuni docenti, stabilendo i criteri in base a cui viene effettuata l’attribuzione; le funzioni strumentali vengono remunerate attingendo ad un apposito budget, facente parte del FIS, e gli importi spettanti ad ognuna vengono definiti in sede di contrattazione di istituto.
L’art 34 è rubricato “Attività di collaborazione del dirigente scolastico”: è una dizione molto generica, che tornerà “utile”, come vedremo a breve; il testo è alquanto contorto; comunque, questi sono i punti essenziali:
- si fa riferimento al D.Lgs 165/2001, art. 25, comma 5; naturalmente, la disposizione di legge è fonte superiore rispetto al contratto e il contratto ne prende correttamente atto
- viene di conseguenza normata solo la questione dei compensi economici dei collaboratori, premettendo un inciso molto significativo: “in attesa che i connessi aspetti retributivi siano opportunamente regolamentati attraverso gli idonei strumenti normativi”; si richiede una normativa specifica (nonché i relativi finanziamenti…) per il pagamento dei collaboratori del dirigente, anche se non si capisce come si possa affrontare la questione economica se a monte non si definisce la questione giuridica
- possono essere retribuiti solo due collaboratori, a carico del FIS; naturalmente, gli importi vanno definiti in sede di contrattazione di istituto.
Il contratto non dice che il Dirigente può nominare solo due collaboratori, sarebbe stato troppo, dice però che se ne possono retribuire due soli; di conseguenza, il Dirigente può nominare per legge un certo numero di collaboratori, ma di questi per contratto solo due possono essere retribuiti; siamo in presenza di una vistosa anomalia, quella di una prestazione lavorativa aggiuntiva che non sarebbe retribuita; per risolvere il problema, si è ricorsi ad un escamotage, di cui abbiamo parlato in un altro articolo della Rivista.
Per quanto riguarda della remunerazione del docente vicario in quanto tale, il Contratto non ne parla; naturalmente, vale il riferimento all’art.25 del D.Lgs 165/2001 e dovrebbe essere pacifico che uno dei due collaboratori retribuiti con il Fis è appunto il docente con funzioni vicarie.
Nel Contratto sono invece presenti le indennità spettanti al docente vicario in caso di sostituzione del dirigente.
IL DOCENTE VICARIO
La questione del docente vicario è emblematica della “confusione organizzativo/istituzionale” che caratterizza la scuola autonoma.
Come già detto, nella situazione pre-autonomistica, la situazione era chiara: ogni scuola aveva dei collaboratori ed uno di questi sostituiva il dirigente in caso di assenza od impedimento; si trattava di figure istituzionali, previste da una norma a carattere precettivo, senza possibilità di eccezioni, al punto che in assenza di docenti collaboratori la funzione vicaria veniva esercitata dal docente con più anzianità di ruolo.
Con l’autonomia e la dirigenza, la situazione è profondamente cambiata, come detto il D.Lgs 165/2001 parla di una possibilità, non di un obbligo, da parte del dirigente di nominare dei collaboratori, per cui potrebbe anche succedere che il dirigente non nomini alcun collaboratore.
Inoltre, trattandosi di una nomina discrezionale, il collaboratore, ivi compreso il vicario, agisce sulla base di una delega del dirigente, delega che può essere più o meno ampia; di conseguenza, in caso di assenza del dirigente il vicario può trovarsi a non poter compiere determinati atti, pure necessari per l’ordinario funzionamento di una scuola.
Per capirsi: se nella delega non è prevista la possibilità di assumere impegni di spesa e il dirigente si ammala per un mese, come può la scuola in quel periodo comprare la carta igienica?
In generale, è di tutta evidenza che una scuola non può rimanere senza responsabile legale per periodi più o meno lunghi, tanto è vero che nella prassi la presenza del docente vicario è data per scontata, al punto che nelle scuole più grandi ne è previsto l’esonero dall’insegnamento, con conseguente aggravio di spesa.
Il culmine è stato forse recentemente raggiunto in Sicilia; dato che l’USR non ha proceduto ad assegnare le reggenze prima dell’inizio dell’anno scolastico, ha emanato via e-mail una circolare con cui si conferiva al docente vicario l’incarico di gestire la scuola fino alla nomina del reggente.
Si potrebbe dire: va bene, è una forzatura, ma insomma…Il fatto è che l’incarico è stato conferito al docente vicario dell’anno scolastico precedente, per il semplice motivo che quello per il corrente anno scolastico non era stato ancora nominato dal dirigente a sua volta non ancora nominato…Kafka, al confronto, era un dilettante! Ulteriore perla: la docente che ha segnalato allo scrivente questa assurda situazione non riceve il pagamento delle indennità a lei spettanti da circa quattro anni, questa docente cioè è in credito con lo Stato per circa 50.000 euro!
Negli ultimi tempi ci si è concentrati su questo aspetto della questione, il mancato pagamento delle indennità, che naturalmente per gli interessati è la questione più rilevante, ma il vero problema è di natura istituzionale: la rappresentanza legale dell’istituzione scolastica autonoma, che non tollera vuoti o iati temporali.
In effetti, si agisce come se il problema non ci fosse, ma il problema c’è, eccome, tanto più che ultimamente il MIUR ha ulteriormente aggravato la situazione.
Per giustificare in qualche modo la mancata assegnazione alle scuole dei fondi necessari per il pagamento delle indennità, nella ultima Nota relativa alla predisposizione del programma annuale è stato introdotto un riferimento all’art. 52 del D.Lgs 165/2001; la questione fa un salto di qualità, perché non si tratta più  del pagamento delle indennità, ma della possibilità stessa di conferire l’incarico di docente vicario, nel linguaggio del D.Lgs 165/2001 della possibilità di adibire a mansioni superiori un qualsiasi impiegato.
L’articolo appena citato proibisce esplicitamente il conferimento di mansioni superiori in caso di ferie del dirigente; ora, per chi scrive, le disposizioni del citato articolo 52 non si applicano ai docenti e ai dirigenti della scuola, come esplicitamente detto nel testo stesso dell’articolo, ma questa è un’opinione, mentre la Nota del MIUR è un atto ufficiale.
A questo punto, cosa si deve dire? Quanto fatto finora in tutte le scuole italiane è illegittimo? Una cosa è certa: meglio per il dirigente che non prenda periodi di ferie superiori a 15 giorni!
Attenzione, però, perché la creatività del MIUR non ha limiti; recentemente, l’USR del Lazio ha emanato una circolare, la AOODRLA Registro Ufficiale - prot. n. 1829 del 19/01/2012, avente per oggetto le ferie del dirigente scolastico; riportiamo testualmente, ivi compreso il grassetto:
“Non è assolutamente possibile rinviare per intero le ferie per l’anno in corso all’anno successivo; la norma derogatoria ha, infatti, carattere di eccezionalità e può essere invocata soltanto in riferimento ad esigui periodi residui di ferie, non goduti a causa di motivati ed indifferibili impegni di lavoro.
In merito, va sottolineato che, in linea generale, sono da ritenere assolutamente limitati gli impegni che non possono essere assolti dal collaboratore vicario.
Il comma 13 del citato art. 16 del C.C.N.L. – Area V – Dirigenza – prevede che “le ferie  per qualsiasi causa disponibili all’atto della cessazione dal rapporto di lavoro e non fruite dal dirigente per esigenze di servizio, danno titolo alla corresponsione del pagamento sostitutivo”, ma le esigenze di servizio, risultanti da dichiarazione personale resa a suo tempo dal dirigente scolastico, devono essere motivate, gravi, eccezionali ed obiettive e  devono essere ampiamente e dettagliatamente documentate, dimostrando, anche, che le funzioni che hanno provocato lo slittamento delle ferie non potevano essere delegate al collaboratore vicario.”
Che dire? Bisogna dimostrare (E come?) che le funzioni non erano delegabili, siamo all’obbligo della delega!
Anche questa circolare è motivata da ragioni pecuniarie (Non si vogliono pagare ai dirigenti le ferie non godute, ma allora bisogna pagare le indennità ai vicari…), ma non si può volere la botte piena e la moglie ubriaca.
A conclusione, ripetiamo che non è solo questione di corresponsione di quanto dovuto agli aventi diritto, ma di rappresentanza legale di una istituzione autonoma con personalità giuridica.
Del pari, non è solo questione di una “carriera docente”, ma di funzioni organizzative necessarie per il funzionamento della scuola autonoma.









Postato il Mercoledì, 08 febbraio 2012 ore 08:00:00 CET di Redazione
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