Ci sono alcuni
incontestabili elementi positivi, in una recente Circolare emanata dal
Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, soprattutto
per quanto concerne il sostegno e il numero degli alunni nelle classi.
Elementi positivi, tenendo conto, in particolare, anche del contesto
normativo in cui è stata emanata e soprattutto della Manovra
Finanziaria Correttiva, che contiene altre norme restrittive
sull'inclusione scolastica. Ma delle eventuali violazione dei diritti
costituzionali degli alunni con disabilità dovrà occuparsi d'ora in poi
l'Osservatorio costituito presso il Ministero delle Politiche Sociali
sul monitoraggio della Convenzione ONU sui Diritti delle Persone con
Disabilità, ratificata dall'Italia con la Legge 18/09 (da
http://superando.eosservice.com/content/view/7715/116/ a cura di
Salvatore Nocera*)
Nel trasmettere le disposizioni sugli organici di diritto, la Circolare
Ministeriale 21/11 aveva preannunciato ulteriori chiarimenti sui posti
di sostegno, in occasione della normativa sugli organici di fatto. Le
precisazioni sono dunque giunte con la Circolare n. 63, emanata il 13
luglio scorso, appena il Governo aveva trovato l'accordo per
l’approvazione della Manovra Finanziaria Correttiva, adottata con il
Decreto Legge 98/11 del 6 luglio, convertito successivamente nella
Legge 111/11.
Questa Circolare è certamente importante perché apporta alcuni
miglioramenti, sugli organici di diritto - rispetto alla precedente
21/11 - pur dovendo tenere conto delle nuove norme introdotte dalla
Manovra.
Essa, in sostanza, riassume i contenuti di quanto scritto nel Decreto
Legge 98/11 sul sostegno (articolo 19, comma 11) e lo fa in quattro
lettere successive e in alcune precisazioni finali, che commenteremo
qui di seguito punto per punto.
Circolare Ministeriale 63/11, lettera a
«a) Le Commissioni mediche di cui all'art. 4 della legge n° 104/1992,
nei casi di valutazione della diagnosi per l'assegnazione del docente
di sostegno all'alunno disabile è integrata obbligatoriamente dal
rappresentante dell'INPS, che partecipa a titolo gratuito; tale
previsione ovviamente si applica alle nuove certificazioni».
Osservazioni
La norma riproduce la novità apportata dallo stesso Decreto Legge 98/11
sulla composizione delle Commissioni per l'Accertamento dell'Handicap
(della Disabilità) e cioè l'introduzione di un medico dell'INPS, già
introdotto nelle Commissioni per l'Accertamento dell'Invalidità Civile.
Con tale disposizione la Circolare 63/11 prende atto dell'abrogazione
implicita operata dal Disegno di Legge della norma contenuta nel
Decreto Interministeriale sull'Organico di Diritto, trasmesso con la
Circolare 21/11, laddove - all'articolo 12, comma 5 - si chiariva che
per l'accertamento dell'handicap (disabilità) continuavano a valere le
norme del Decreto del Presidente del Consiglio (DPCM) 185/06, ove non
era prevista tale nuova presenza.
A parte poi la presenza di un medico dell'INPS - senza precisare che
dovrebbe essere «specialista nella patologia segnalata», come invece
opportunamente scritto nell'articolo 2 del Decreto del Presidente della
Repubblica (DPR) del 24 febbraio 1994, mai abrogato (e che quindi
dovrebbe integrare la scarna norma fiscale qui commentata, che non
esplicita tale requisito ineliminabile) - qui il Governo ha
frettolosamente confuso la Commissione di cui all'articolo 4 della
Legge 104/92 con l'Unità Multidisciplinare di cui al citato DPR del 24
febbario 1994. Mentre infatti la prima provvede solo alla
certificazione dell'handicap (disabilità), la seconda cura invece la
«valutazione delle funzioni dell'alunno» e redige la Diagnosi
Funzionale.
Il Decreto Legge 98/11 "mescola" dunque le funzioni delle due
Commissioni, attribuendo alla prima anche la formulazione della
Diagnosi Funzionale. Un'errore, questo, che la FISH (Federazione
Italiana per il Superamento dell'Handicap) aveva fatto presente al
Governo, senza che però quest'ultimo - sempre per la fretta - ne abbia
tenuto conto. Ci si augura pertanto che ciò non crei problemi di
legittimità della norma, con conseguente contenzioso.
In ogni caso è importante che il Ministero dell'Istruzione abbia
precisato che tale norma si applica solo alle nuove certificazioni,
impedendo così che a qualche "solerte rigorista" venga in mente di
risottoporre a una nuova certificazione - alla presenza del medico
dell'INPS - anche le 190.000 già esistenti!
Circolare Ministeriale 63/11, lettera b
«b) l'organico dei posti di sostegno è determinato secondo quanto
previsto dai commi 413 e 414 dell'art. 2 della legge n°
244/07 (finanziaria per il 2008)».
Osservazioni
Le norme citate indicano i criteri per la formulazione dell'organico di
diritto. In esse era compresa quella che vietava le deroghe, annullata
dalla Corte Costituzionale con la Sentenza 80/10.
Circolare Ministeriale 63/11, lettera c
«c) ai posti così determinati, per assicurare la piena tutela
dell'integrazione scolastica degli alunni disabili, possono essere
aggiunti gli eventuali ulteriori posti in deroga in applicazione della
sentenza della Corte Costituzionale n° 80 del 22 febbraio 2010».
Osservazioni
Qui la Circolare riproduce la reintroduzione delle deroghe operata
dalla Legge 122/10 con l'articolo 9, comma 15.
Circolare Ministeriale 63/11, lettera d
«d) l'organico di sostegno è assegnato alla scuola (o a reti di scuole
all'uopo costituite) e non al singolo alunno disabile in ragione
mediamente di un posto per ogni due alunni disabili. Sulla base di tale
assegnazione le scuole programmeranno gli interventi didattici ed
educativi al fine di assicurare la piena integrazione dell'alunno
disabile».
Osservazioni
Questo criterio riguarda solo l'organico di diritto e la media di un
posto ogni due alunni certificati, media calcolata anche su reti di
scuole, che permette all'Amministrazione di avere un calcolo
orientativo delle «effettive esigenze», risultanti solo al termine
della formulazione definitiva dell'organico di fatto, come infatti si
precisa nelle frasi successive della Circolare.
La media non può assolutamente riguardare l'organico di fatto perché si
riprodurrebbe la disposizione annullata dalla Sentenza 80/10 della
Corte Costituzionale.
Circolare Ministeriale 63/11, precisazioni finali - 1.
«La Tabella E, colonna C, del decreto interministeriale relativo agli
organici a.s. 2011/12, come per il corrente anno scolastico, riporta il
numero complessivo di posti fondatamente attivabili da ciascuna Regione
nell'a.s. 2011/2012, comprensivo sia della dotazione di organico di
diritto, sia di quella di organico di fatto. A tale complessiva
dotazione riportata nella colonna C vanno aggiunti gli eventuali
ulteriori posti in deroga da autorizzare da parte del Direttore
Generale dell'Ufficio scolastico regionale ai sensi dell'articolo 35,
comma 7 della legge 27 dicembre 2002 n° 289, secondo le effettive
esigenze rilevate ai sensi dell'art. 1, comma 605, lett. b) della legge
27 dicembre 2006, n° 296, che deve tenere in debita considerazione la
specifica tipologia di handicap da cui è affetto l'alunno».
Osservazioni
Questo passaggio è importante poiché richiama la norma che contiene il
riferimento legislativo alle «effettive esigenze», concetto che è stato
a fondamento della Sentenza 80/10 della Corte Costituzionale.
Va posta inoltre particolare attenzione all'ultimo inciso di questo
passaggio della Circolare, ove si scrive testualmente: «che deve tenere
in debita considerazione la specifica tipologia di handicap da cui è
affetto l'alunno». Qui, infatti, l'espressione «specifica tipologia di
handicap» - contenuta nella Sentenza della Corte Costituzionale e
ulteriormente interpretata dalla Sentenza 2231/10 del Consiglio di
Stato - non deve trarre in inganno in senso limitativo, dal momento che
in alcuni Uffici Scolastici Provinciali si sono effettuati degli
elenchi di minorazioni ai quali non spetterebbe la deroga, pur in
presenza di una certificazione di gravità. Ora, è vero che le due
Sentenze non fanno coincidere automaticamente il diritto alla deroga
con la gravità, ma è anche da tener presente che lo stesso Consiglio di
Stato chiarisce come, in casi gravissimi, si possa anche pervenire
all'assegnazione di ore di sostegno «per tutta la durata dell’orario
scolastico».
In tal senso, l'AIPD (Associazione Italiana Persone Down), ad esempio,
è stata sempre contraria all'assegnazione di ore di sostegno per tutta
la durata dell'orario scolastico, poiché ciò annullerebbe la logica
stessa dell'inclusione, fondata proprio sulla presa in carico del
progetto da parte di tutti i docenti curricolari, sostenuti dal docente
specializzato; però qui si vuole sottolineare questo passaggio della
Sentenza del Consiglio di Stato, perché la frase riportata nella
Circolare può essere facilmente interpretata in senso restrittivo, cosa
invece alla quale ritengo legittimamente non si possa unicamente far
riferimento.
Pertanto, a sommesso avviso di chi scrive, guardare alla «specificità
della minorazione» significa ad esempio che per le minorazioni motorie
è più probabile la richiesta di un maggior numero di ore di assistenza
per l'autonomia, mentre per gli alunni con minorazioni sensoriali -
specie se già bene integrati nella scuola dell'infanzia e in quella
primaria - occorre un congruo numero di ore di assistenza per
l'autonomia e la comunicazione. Ma per gli alunni con disabilità
intellettiva, specie se grave, è proprio la specificità della
minorazione a richiedere ovviamente la deroga con il rapporto massimo
di uno a uno (mentre - come detto - va rifiutato il sostegno per tutta
la durata dell'orario scolastico, anche perché consoliderebbe la già
assai diffusa delega totale del progetto di inclusione da parte dei
docenti curricolari a quelli di sostegno).
Circolare Ministeriale 63/11, precisazioni finali - 2.
«Considerato che anche i posti di sostegno concorrono a raggiungere
l'obiettivo di contenimento della spesa di cui all'art. 64, si confida
in una attenta valutazione e programmazione della distribuzione delle
risorse al fine di contenere l'istituzione di ulteriori posti entro lo
stretto necessario in applicazione della sentenza della Corte
costituzionale. Anche al fine di poter informare al riguardo il
Ministero dell'Economia e di motivare nei confronti dello stesso gli
scostamenti che dovessero rendersi necessari, le SS.LL. comunicheranno
a questo Ministero e al Sistema Informativo ogni variazione in aumento
o in diminuzione del numero degli alunni portatori di handicap e dei
relativi posti. Si richiama la scrupolosa osservanza delle vigenti
disposizioni sia per quanto concerne le modalità e le procedure di
individuazione dei soggetti con disabilità, sia ai fini
dell'assegnazione delle ore di sostegno. Si rammenta che la proposta
relativa al numero delle ore di sostegno da attribuire a ciascun alunno
disabile, è affidata al Gruppo di lavoro di cui all'art. 5, comma 2,
del DPR 24 febbraio 1994. Le SS.LL., sentite le Regioni, gli Enti
locali e gli altri livelli Istituzionali competenti, individueranno le
modalità di una equilibrata e accorta distribuzione delle risorse
professionali e materiali necessarie per l'integrazione degli alunni
disabili, anche attraverso la costituzione di reti di scuole».
Osservazioni
Questo passaggio è marcatamente di carattere finanziario ed è dovuto
alla responsabilità contabile personale attribuita dalla recente
normativa ai Dirigenti Generali Centrali e Regionali su spese che
sforano i budget assegnati.
È invece importante per gli aspetti didattici - oltre che per motivi di
correttezza procedurale - il richiamo al soggetto unico legittimato a
formulare le richieste delle risorse umane, del sostegno,
dell'assistenza ecc., che è il Gruppo di Lavoro (GLH Operativo),
composto dalla famiglia, da tutti i docenti (e non solo da quello per
il sostegno, come purtroppo assai spesso avviene in molte scuole) e
dagli operatori sociosanitari che seguono il singolo caso.
Con questo passaggio la Circolare richiama implicitamente la Legge
122/10 che, all'articolo 10, comma 5 prevede tutto ciò. Bisogna però
fare attenzione all'insistenza sull'oculata assegnazione della risorsa
"sostegno". Infatti, questo passaggio della Circolare potrebbe essere
letto alla luce del periodo dell'articolo 19, comma 11 del Decreto
Legge 98/11, in cui si prevede che le scuole assicurino l'inclusione
sia attraverso i docenti curricolari che quelli per il sostegno. A tal
proposito viene stabilita una priorità assoluta, nell'impiego dei fondi
per la formazione, per quella di «tutto il personale docente sulle
modalità di integrazione scolastica». In tal senso il proposito
ministeriale è apprezzabile e accoglie una costante richiesta in tal
senso avanzata dalle associazioni. Peccato, però, che il Ministero la
espliciti solo ora e senza neppure prevederne l'obbligatorietà, data
anche la mancanza della previsione istituzionale di una formazione
obbligatoria iniziale.
E comunque, nessuna scuola potrà richiedere ore di sostegno in misura
inferiore alle «effettive esigenze», se tutti i docenti delle singole
classi non avranno effettuato obbligatoriamente un corso di
aggiornamento di almeno quaranta ore annue, che sono quelle richieste
ai collaboratori scolastici, per orientarsi nello svolgere assistenza
igienica agli alunni con disabilità. Ora, è quasi superfluo annotare
che la presa in carico della didattica da parte dei docenti curricolari
richiede ben più del minimo richiesto dallo stesso Ministero, per una
formazione accettabile dei collaboratori e delle collaboratrici
scolastiche!
In ogni caso ci si augura che il Ministero riesca nel breve spazio
intercorrente fra il 1° e il 20 settembre a realizzare questo
brevissimo corso per «tutto il personale docente curricolare» che abbia
in classe alunni con disabilità, dal momento che l'obbligatorietà è
materia di contrattazione sindacale. In mancanza, non si potranno
rifiutare ore di sostegno, anche se solo alcuni docenti della classe
avranno effettuato tale corso.
Circolare Ministeriale 63/11, precisazioni finali - 3.
«Le classi delle scuole di ogni ordine e grado, comprese le sezioni di
scuola dell'infanzia, che accolgono alunni con disabilità, sono
costituite secondo i criteri e i parametri di cui all'art. 5 del
Regolamento sul dimensionamento. Si raccomanda la massima attenzione
nella costituzione delle classi con alunni disabili, nel senso di
limitare, in via generale, in presenza di grave disabilità o di due
alunni disabili, la formazione delle stesse con più di 20 alunni».
Osservazioni
Quest'ultimo passaggio è assai importante. Infatti, vi si richiama
l'articolo 5 del DPR 81/09, che proprio al comma 2 ha stabilito che le
classi con la presenza di alunni con disabilità siano formate, di
norma, con venti studenti. Siccome però molti sono stati i tentativi di
sopprimere tale vincolo (ultimo quello contenuto in una delle prime
bozze di Decreto Legge per la recente Manovra) e molte sono ancora le
violazioni, sembra assai opportuna la precisazione conclusiva di
limitare al massimo la formazione di classi con più di venti alunni, in
presenza di due alunni certificati con disabilità o di un solo caso di
gravità di minorazione.
Questo inciso potrebbe anche essere letto come un'autorizzazione a
sforare con una prudente discrezionalità il tetto dei venti alunni. Noi
riteniamo invece che il richiamo abbia un carattere restrittivo:
infatti, l'articolo 4 dello stesso DPR 81/09 autorizza l'elevazione del
10% del tetto massimo di venti alunni e cioè sino a ventidue. Pertanto
la norma dev'essere interpretata nel senso di limitare appunto a
ventidue il numero massimo. Inoltre, nessun provvedimento fissa ormai
il numero massimo di alunni con disabilità nella stessa classe, dopo
l'abrogazione del Decreto Ministeriale 141/99, operata dallo stesso DPR
81/09. L'inciso invece che invita a "limitare" in tali circostanze il
numero delle classi con più di venti alunni va inteso sia con
riferimento all'articolo 4 del DPR 81/09, sia all'articolo 12, comma 7
del Decreto Interministeriale allegato alla Circolare 21/11, che impone
la formazione di classi con non più di venti alunni, solo in caso siano
presenti più di due alunni con disabilità.
La ratio di questa interpretazione sta per altro nel valore stesso
della qualità dell'inclusione, ribadita dalle Linee Guida Ministeriali
del 4 agosto 2009, secondo cui una classe sovraffollata o con troppi
alunni con disabilità «non consente ai docenti curricolari di prendersi
in carico il progetto di inclusione».
Conclusioni
In conclusione la Circolare 63/11 sembra positiva, tenuto conto anche
del contesto normativo in cui è stata emanata e soprattutto della
Manovra Finanziaria Correttiva, che contiene altre norme restrittive
sull'inclusione scolastica.
Ma di tutto ciò e dell'eventuale violazione dei diritti costituzionali
degli alunni con disabilità dovrà occuparsi d'ora in poi l'Osservatorio
[se ne legga nel nostro sito cliccando qui, N.d.R.] costituito presso
il Ministero delle Politiche Sociali sul monitoraggio della normativa
italiana e sulle prassi applicative, per il rispetto della Convenzione
ONU sui Diritti delle Persone con Disabilità, ratificata dall'Italia
con la Legge 18/09.
*Vicepresidente nazionale della FISH (Federazione Italiana per il
Superamento dell'Handicap). Responsabile del Settore Legale
dell'Osservatorio Scolastico dell'AIPD (Associazione Italiana Persone
Down). Il presente testo riprende, con alcuni riadattamenti, una scheda
già pubblicata nel sito dell'AIPD, per gentile concessione.
redazione@aetnanet.org