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News: CON LE POCHE RISORSE A RISCHIO NEL 2010 IL FUNZIONAMENTO DELLE SCUOLE

Rassegna stampa

Per dare concretezza alla trattazione, ipotizziamo una scuola di riferimento che ha le seguenti caratteristiche essenziali:
- è un istituto comprensivo di scuola primaria e scuola secondaria di primo grado, situato nel centro storico di una grande città
-ha circa mille alunni, più di 100 docenti e più di 20 unità di personale ATA
-ha sei plessi
Quanto detto vale comunque per tutte le scuole; per le scuole superiori è prevista un’assegnazione aggiuntiva di 5.000 euro per ogni classe che deve sostenere gli esami di Stato; c’è anche un’assegnazione specifica per le ex LSU. 
Per prima cosa, la Nota comunica che il budget della scuola di riferimento è pari a 227.265,60 euro.
Non è dato sapere in base a quali parametri sia stata assegnata proprio questa cifra; un po’ di trasparenza non farebbe male, tanto più che nel corrente anno alcune scuole non hanno avuto niente per il funzionamento ordinario, mentre altre hanno avuto cifre consistenti (anche 40.000 euro) di stanziamento aggiuntivo in quanto necessario a far fronte ad improrogabili situazioni debitorie.
Senza voler dar lezioni a nessuno, non sembra un buon metodo di gestione quello di ripianare i debiti senza nemmeno verificare il perché si siano determinati. 
La Nota è poi suddivisa in due parti, “QUADRO ENTRATE” e “QUADRO SPESE”. 
Nel “QUADRO ENTRATE” preliminarmente si afferma che la somma di cui sopra “… va iscritta all’aggregato d’entrata 02.01 Finanziamenti dallo Stato- Dotazione ordinaria senz’ altro vincolo di destinazione che quello prioritario per lo svolgimento delle attività di istruzione, di formazione e di orientamento proprie dell’istituzione.” 
A prima vista, sembra una forte affermazione di autonomia, ma in realtà la cosa è ben diversa; in applicazione di quanto esplicitamente stabilito nel QUADRO SPESE, dalla somma di cui sopra vanno tolte le spese per il FIS e quelle per l’appalto delle pulizie e la “rimanente somma è destinata alle spese per supplenze, funzionamento ed esami di Stato”; nella scuola di riferimento rimangono solo 41.377,17 euro:
BUDGET              227.265,60
FIS (8/12)             82.487,00
PULIZIE                103.401,43
RESIDUO               41.377,17
che devono servire per far fronte alle spese per supplenze (più le ore eccedenti e le indennità del docente vicario, ormai passate nel dimenticatoio) e il funzionamento amministrativo e didattico.  
Sono sufficienti 41.000 e rotti euro per far fronte alle esigenze della scuola? Prima di dare una risposta, è bene ricordare che il residuo deve servire a coprire anche le spese “passate nel dimenticatoio”:
- almeno circa 9.000 sono necessari per le ore eccedenti finalizzate ad assicurare l’ora di alternativa agli alunni che nella scuola media non si avvalgono dell’insegnamento della Religione Cattolica
-circa 3.000 euro per le indennità del docente vicario
Per le supplenze, le altre ore eccedenti e il funzionamento rimangono quindi circa 29.000 euro; se accantoniamo una cifra di 10.000 euro per il funzionamento della scuola (vista la dimensione e le necessità, è veramente poco), rimangono meno di 20.000 euro per supplenze brevi ed ore eccedenti.
Se si considera che un giorno di supplenza nella scuola elementare costa 82,86 euro e nella scuola media costa 89,75 euro, si può tranquillamente dire che la possibilità di conferire supplenze ed ore eccedenti è di fatto vicina allo zero. 
Quanto detto, però, vale in termini di budget, in termini di previsione; tanto per fare un raffronto, nel corrente anno 2009 alla scuola di riferimento sono stati assegnati 30.485,00 euro per le supplenze, a cui si aggiungeva uno stanziamento ulteriore del 50%, per un totale di 45.727,50 euro; non essendo stato però assegnato niente per il funzionamento, si può dire che in termini di budget siamo nella stessa situazione dell’anno scorso, circa 4.000 euro in meno, giustificabili con il fatto che la scuola ha due classi in meno. 
Il problema però non è la previsione, ma il consuntivo… Come tutti ben sanno, negli ultimi anni i fondi iscritti nel programma annuale come previsione non sono mai risultati sufficienti a coprire le reali esigenze delle scuole e solo a posteriori, sulla base dei “monitoraggi”, sono state assegnate le risorse necessarie per coprire le supplenze e, con molti ritardi, le spese per gli esami di stato nelle scuole superiori. Come detto, le ore eccedenti e le indennità per i docenti vicari essendo scomparse come voce a se stante, alcune scuole le hanno inserite nei monitoraggi relativi alle supplenze ed hanno avuto i fondi, altre non l’hanno fatto e a tutt’oggi non li hanno avuti.
La situazione si è talmente ingarbugliata che, come già detto, il MIUR ha utilizzato 60 milioni di euro reperiti in corso d’anno per sanare le posizioni di quelle scuole che presentavano situazioni debitorie ormai insostenibili. 
Per il 2010 le cose cambiano; la Nota infatti dice: “Codesta Scuola non può iscrivere ulteriori importi in entrata a carico di questa Direzione, se non dopo specifica comunicazione. Nel caso in cui si rendesse necessaria, in via eccezionale, un’ulteriore entrata per remunerare personale supplente breve, determinando una spesa complessiva superiore a quella data da un tasso d'assenteismo medio nazionale per tipologia di scuola, potranno essere attribuite altre risorse previa verifica dell'effettiva inderogabilità dell'ulteriore fabbisogno.”.
Se le parole hanno un senso:
-l’assegnazione di ulteriori fondi rispetto al budget assegnato per far fronte a spese per supplenze (e per ore eccedenti, si presume) avverrà solo in via eccezionale;
-nel caso lo “sforamento” sia superiore al tasso di assenteismo medio nazionale, lo stanziamento aggiuntivo avverrà solo a seguito di verifica della effettiva inderogabilità delle spese sostenute. 
Domande:
-se si sta dentro il tasso medio, saranno assegnati ulteriori fondi senza problemi, un po’ come succedeva  finora per il 50% aggiuntivo?
-Ad oggi, qual è il “tasso d'assenteismo medio nazionale per tipologia di scuola”? Come si può impostare un programma annuale ed effettuare poi una gestione oculata e razionale delle risorse se non si conoscono i termini di riferimento?-         
In base a quali criteri viene definita l’inderogabilità di una supplenza? La gravità della malattia? La durata dell’assenza? La cartina di tornasole dovrebbe essere la necessità di tutelare il diritto allo studio e l’incolumità degli alunni, non per niente esistono (o almeno esistevano) delle norme precise che autorizzano la chiamata dei supplenti; tali norme valgono ancora, o meglio, valgono ai fini della definizione di inderogabilità?
-Chi stabilisce l’inderogabilità, per di più a posteriori? Si farà una verifica delle supplenze, una per una? Per 10.700 scuole?
In questa situazione, nessuno potrà a cuor leggero andare oltre il budget; con 20.000 euro, la scuola di riferimento potrà al massimo assicurare agli alunni l’unico diritto che sicuramente è inderogabile, quello all’incolumità fisica; bisognerà organizzare “la guardia agli alunni”, basta che non si facciano male…la nomina di un supplente al fine di assicurare il diritto allo studio diventa un fatto assolutamente residuale, forse in caso di assenze che si protraggono per diversi mesi, per cui le relative supplenze dovrebbero rientrare nel novero dell’inderogabilità…
Sarà necessari che ogni scuola (ed ogni dirigente…) si facciano bene i propri conti, sperare nella buona salute degli insegnanti e confidare che in caso di maternità le docenti non usufruiscano di congedi facoltativi… 
Se non è più possibile assicurare un servizio paragonabile a quello assicurato finora, non sarebbe più corretto che il decisore politico stabilisse regole più restrittive, ma chiare ed uguali per tutti su tutto il territorio nazionale? Sicuramente non è corretto che il costo della fruizione di determinati benefici individuali da parte del personale della scuola si scarichi surrettiziamente sul diritto allo studio degli alunni o dia luogo a forme di tassazione occulta a carico dei genitori.
Questa non è autonomia, ma uno scaricamento delle “rogne” sugli organi di governo  delle scuole (monocratici e collegiali), come emerge con chiarezza da quanto detto finora e come vedremo ulteriormente in seguito, esaminando alcune questioni particolari.
Utilizzazione del FIS 
La Nota afferma: “l’importo di 82.487 (pari a 8/12 di quanto comunicato con le note nn. 8370 e 8766 del 2009) va destinata al finanziamento del contratto collettivo integrativo d’istituto per i mesi da gennaio ad agosto. Detta risorsa, per la parte attinente gli insegnanti, “va prioritariamente orientata agli impegni didattici in termini di flessibilità, ore aggiuntive d’insegnamento, di recupero e di potenziamento.”
La nota riprende, l’art. 88, comma 1, secondo capoverso del vigente CCNL del comparto scuola, né poteva essere altrimenti, dato che siamo in un campo di natura pattizia e l’Amministrazione non può unilateralmente stabilire alcunché in merito. Certo, sarebbe stato meglio (e più corretto) citare il contratto, anziché usare una forma apodittica che fa pensare ad una disposizione unilaterale.
Il riferimento alle attività di insegnamento, peraltro specificate nel testo contrattuale come recupero e potenziamento, è stata interpretata da qualcuno come una possibilità di utilizzo del Fis ai fini del pagamento delle supplenze o delle ore eccedenti ; un tale utilizzo del Fis è destituito di ogni fondamento, dato che esso è vincolato come obbligazione giuridica alle norme contrattuali, che nel medesimo articolo e nel medesimo comma sopra menzionato, ma al primo capoverso, stabiliscono: “Le attività da retribuire, compatibilmente con le risorse finanziarie disponibili, sono quelle relative alle diverse esigenze didattiche e organizzative e alle aree di personale interno alla scuola, eventualmente prevedendo compensi anche in misura forfetaria, in correlazione con il POF., su delibera del consiglio di circolo o d’istituto, il quale, a tal fine, acquisisce la delibera del collegio dei docenti.”
Il secondo capoverso va letto alla luce del primo: il Fis è riservato al personale interno (non all’assunzione di personale esterno) ed è finalizzato all’arricchimento dell’offerta formativa secondo le indicazioni del POF (non alla copertura del personale assente), su esplicita delibera del Consiglio di Circolo o di Istituto, previa delibera del Collegio dei Docenti.
Contratti per fornitura servizi di pulizia 
Riassumiamo brevemente i termini della questione.
Alcune scuole che avevano il personale ATA dipendente dagli EE.LL. si sono ritrovate, al momento del passaggio di questo personale allo stato, a dover gestire gli appalti per le pulizie, affidate a ditte esterne; altre hanno avuto in carico le LSU.
Il sistema dell’appalto delle pulizie a ditte sterne è assolutamente inefficiente, perché troppo costoso, addirittura controproducente per le scuole; comporta infatti la riduzione di un quarto del personale ausiliario con conseguente difficoltà ad organizzare la sorveglianza degli alunni, a maggior ragione da quest’anno che sono iniziati i tagli; la situazione naturalmente peggiorerà nei prossimi due anni, a causa degli ulteriori tagli.
E’ chiaro che il sistema va riorganizzato (i bidelli devono tornare a pulire, come dice il Ministro…), ma questo non significa tagliare di netto i costi senza contropartite per le scuole, come fa la Nota: “la spesa per i contratti di fornitura dei servizi di pulizia ed altre attività ausiliarie di cui alla direttiva del Ministro n. 68/05 (c.d. ex appalti storici) deve essere prevista nella misura max del 75% del corrispettivo pattuito nel contratto in essere.”A questo punto, sarebbe giusto restituire il 25%  di organico tagliato… 
La disposizione pone comunque seri problemi di legittimità e di gestione; va ricordato infatti che i contratti sono stati sottoscritti dai dirigenti di ogni scuola, ma come atto finale di una procedura amministrativa complessa che ha coinvolto le competenze di tutti i livelli dell’Amministrazione:
- il punto di partenza, come ricorda la Nota, è la direttiva ministeriale n. 68/05;
- sulla base di tale nota, gli USR bandiscono una gara di appalto, individuano la ditta vincitrice e il costo del servizio per l’intera regione, suddividendolo  tra tutte le scuole della regione;
-sulla base del costo stabilito per ogni scuola e del quadro tcnico-giuridico stabilito in sede di appalto regionale, i dirigenti sottoscrivono il vero e proprio contratto di fornitura, definendo analiticamente gli standard del servizio che la ditta appaltatrice si impegna a fornire;
-nel caso nell’ambito del contratto la fornitura del servizio di base venga stabilita ad  un costo inferiore rispetto al budget stabilito dall’Usr, si determina un extra canone che la scuola può utilizzare per la fornitura di servizi aggiuntivi da parte della ditta appaltatrice. 
Di fronte ad un contratto sottoscritto per tre anni dal dirigente di ogni scuola al termine di una procedura così complessa, non è possibile dire sic et simpliciter che si deve operare un taglio del 25% ed obbligare le scuole a farlo, per il semplice motivo che non vengono attribuiti i relativi fondi.
In base a quale motivazione non deve essere onorato un contratto regolarmente sottoscritto? Perché i livelli superiori non vengono minimamente coinvolti, pur essendo loro i veri “committenti”? Quali sono le responsabilità dirigenziali in gioco, di natura amministrativa, contabile, patrimoniale, erariale, civile per non parlare di quelle penali? Possibile che di nuovo i dirigenti scolastici si debbano assumere la “rogna”, su una questione che hanno dovuto subire al solo fine di assicurare il servizio?  
Va infine sottolineato che il dirigente scolastico dovrà agire sulla base di una delibera di approvazione del programma annuale adottata dal Consiglio di Circolo o di Istituto; la responsabilità degli atti, almeno a livello civile, si estende anche ai membri del Consiglio, magari a fronte di azioni risarcitorie promosse dalle ditte appaltatrici? 
La Nota fornisce una motivazione che giustifica la decurtazione: “Pertanto a fronte dell’ottimizzazione del servizio, la spesa per tale voce va ridotta del 25% rispetto a quella dell’anno in corso.” ed indica la fonte normativa che autorizza quanto appena detto, l’art. 11 del R.D. 2440/1923:
“Qualora, nel corso di esecuzione di un contratto, occorra un aumento od una diminuzione nelle opere, lavori o forniture, l'appaltatore è obbligato ad assoggettarvisi, alle stesse condizioni, fino a concorrenza del quinto del prezzo di appalto. Al di là di questo limite egli ha diritto alla risoluzione del contratto.In questo caso sarà all'appaltatore pagato il prezzo delle opere, dei lavori o delle forniture eseguite, a termini di contratto.”
In presenza di una ottimizzazione del servizio (Tradotto: i prezzi di aggiudicazione erano troppo alti), va invocata la cosiddetta “clausola del quinto” di cui al regio decreto di cui sopra; in linea di principio, si tratta addirittura di un obbligo per la pubblica amministrazione, al punto che l’Asal, l’Associazione delle Scuole del Lazio, ha posto il problema già per il 2009.
La procedura, però, è alquanto discutibile; dato che il contratto è stato sottoscritto dalle singole scuole, anche l’ottimizzazione del servizio va verificata scuola per scuola (come potrebbe essere altrimenti?) e la conseguente “invocazione del quinto” va fatta a livello di singola scuola.
Come si può imporre a tutte le scuole, anche a quelle che non registrano un extra canone, una decurtazione del 25%? Una simile operazione andava fatta a livello regionale, erano gli Usr che dovevano invocare la clausola del quinto dopo una attenta verifica dell’ottimizzazione del servizio a livello regionale ed una conseguente ridefinizione degli importi per tutte le scuole.
Così come è stata fatta, l’operazione non regge sia a livello giuridico che a livello gestionale; come già detto, sono coinvolte responsabilità di terzi e responsabilità dirigenziali a più livelli, non solo quelle dei dirigenti delle scuole interessate, ma anche quelle dei Direttori degli Usr e del Direttore Generale firmatario della Nota, nonché del suo diretto superiore, il Capo Dipartimento.
Residui attivi ed utilizzo dell’avanzo di amministrazione
La Nota fa riferimento ai residui attivi “di competenza di questa Direzione Generale”; cosa vuol dire? Che i residui attivi fino al 2007, ai tempi di competenza degli Usr, vanno in cavalleria? L’Amministrazione è una sola, non ha alcuna importanza la denominazione o l’articolazione interna che momentaneamente assume, deve far fronte ai suoi impegni, in base se non altro al principio generale della continuità dell’azione amministrativa.
I residui attivi fino al 2007 vanno mantenuti nel programma, almeno finché non si dirà esplicitamente che vanno radiati perché il Miur non intende più versarli; il fatto è che in qualche modo le scuole hanno fatto fronte ai relativi impegni di spesa, con fondi propri: anche questa è una forma di tassazione occulta.       
Chiudiamo evidenziando una frase alquanto sibillina: “Si segnala l’opportunità di applicare l’avanzo di amministrazione presunto, nell’entità pari al fondo di cassa al netto dei residui passivi, per far fronte ad eventuali deficienze di competenza.”.
Si potrebbe dire che vengono mescolate pere e mele…La procedura da seguire in questo ambito è sempre la stessa:
- determinare l’avanzo di amministrazione, compresi i residui attivi
-sottrarre i residui passivi
- sottrarre anche i residui attivi che appaiono di difficile riscossione, a cominciare da quelli statali fino al 2007 di cui si è parlato sopra
- impegnare in termini di competenza quanto residua dopo le operazioni precedenti
In questo contesto, non si capisce il riferimento al fondo cassa per far fronte a “deficienze” in termini di competenza, a meno che non si vogliano ulteriormente stravolgere i principi di corretta amministrazione a tutt’oggi vigenti. 
Per concludere, riteniamo che la grana “programma annuale” vada quest’anno gestita con molta oculatezza, tenendo ben presente le diverse responsabilità in gioco; torneremo nei prossimi giorni sull’argomento, riportando anche indicazioni pratiche e suggerimenti, da qualsiasi fonte possano provenire.
www.dir3000.it ,
Associazione Professionale Dirigenti scuole Autonome, Roma









Postato il Venerdì, 01 gennaio 2010 ore 10:02:11 CET di Salvatore Indelicato
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